Muchos de los colombianos se han enterado por los medios y por las redes, de la intención del Presidente de actuar en materia de tarifas de servicios públicos, dentro de un contexto enmarcado dentro del término “justicia tarifaria” y “transición energética justa”, sin entender muy bien hacia donde va el tema, ni tampoco sus consecuencias.

En este documento me propongo explicar entonces porque la posición del actual gobierno del Presidente Petro resulta incoherente, dada la coyuntura, y propongo como teoría, que su verdadera intención es la de arrasar con las instituciones de carácter técnico, tanto en el corto como en el largo plazo.

Para poder entender el tema, es necesario tener en consideración algunos hechos importantes, que muchas veces son borrados de la memoria colectiva por la velocidad con que avanzan las noticias, particularmente de los anuncios públicos que hacen las diferentes autoridades gubernamentales, que dejan poco espacio para la reflexión pausada de los temas.

Estos hechos pueden resumirse de la siguiente manera:

1. El Presidente Petro anunció públicamente que iría a “reasumir” las funciones que en su concepto se habían delegado en la Comisiones de Regulación de servicios públicos domiciliarios, particularmente CREG y CRA, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 67 de la ley 142 de 1994.
2. La CREG que está compuesta por 9 miembros, 3 de los cuales le corresponden al Gobierno Nacional (Ministerio de Minas y Energía, Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Hacienda), tiene en la actualidad 4 vacantes, las cuales, de ser llenadas por el Presidente Petro, con personas que cumplan con los requisitos respectivos.
3. El Presidente Petro nombra 4 funcionarios públicos encargados de las 4 vacantes, quienes individualmente cumplirían los requisitos para ser nombrados como expertos en propiedad de la CREG.
4. El Presidente Petro expide un Borrador de Decreto para comentarios, a través del cual modifica el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, donde mezcla medidas de política pública (pocas), con medidas de carácter regulatorio, es decir, de competencia de la CREG.
5. La Superintendencia de Servicios Públicos, a cargo de una persona muy cercana al Presidente, expide una Resolución de carácter general, modificando y complementando la regulación expedida por la CREG.

Todos estos hechos, son en mi opinión concluyentes, en el sentido de que el Gobierno Nacional no le interesa la institucionalidad existente, y requiere hacer intervenciones con objetivos todavía poco claros, que pueden no solo destruir lo que hemos avanzado en 30 años, sino además, destruir el futuro de la infraestructura de servicios públicos y el futuro energético del país.

Para el efecto, en primer lugar haré referencia a un poco de teoría, explicada de la mejor manera que puedo, para luego sustentar el caso, de la siguiente manera.

TEORIA DE LAS INSTITUCIONES

La teoría de las instituciones, es el nombre que se le da a aquella construcción que hace una sociedad, de una serie de reglas, para defender un objetivo que se considera vital para la misma comunidad (North, 1990)

En esencia, las instituciones son reglas expresas o tácitas, que se consolidan al interior de una sociedad, que generan límites tanto a la actuación de los particulares como del Estado, para preservar un bien común, considerado así por la sociedad.

Una de las fuentes más frecuentes de creación de instituciones es la ley misma, y en ese sentido, le corresponde a está determinar la naturaleza de la institución, sus objetivos, facultades, composición, etc. La forma como se diseñen estas instituciones, es directamente proporcional al logro de los resultados, y en ese sentido, un mal diseño institucional lleva necesariamente a un mal resultado.

Una mirada a la historia de la humanidad, puede evidenciar como los países con instituciones solidas, inclusivas y bien diseñadas, contribuyen al desarrollo de los países, a la disminución de la pobreza y en general a un aumento del bienestar. (Acemoglu & Robinson, 2012)

Ese diseño institucional, sin embargo, se debate entre dos mundos que resultan, en principio, en contraposición; de un lado, un modelo donde el Estado interviene de manera fuerte en la mayoría de los sectores, relegando al sector privado a nada y otro extremo, donde el sector privado, a través de instrumentos de mercado, cumple con los objetivos de la sociedad, digamos de manera natural.

Es importante aclarar que ninguna de las dos posiciones anteriores niegan la existencia y la necesidad de un Estado, de una organización que ordene la sociedad[1]; lo que se discute es el grado de involucramiento del Estado en la sociedad y en los derechos y libertades de los individuos.

Esas dos vertientes, que reflejan de alguna manera los extremos, tienen muchos matices entre una y otra, que es, como lo señala Tanzi (TanziG, 2011), la discusión que se desarrolla en la mayoría de los países democráticos. Esta discusión se produce, porque en realidad, ninguno de los extremos, ni el Estado asumiendo la totalidad de las actividades, ni el mercado obrando de manera autónoma, cumple con las expectativas del ciudadano común.

Los modelos que parten o involucran la intervención del Estado, en diferentes grados, parten del supuesto de que el funcionario público está ungido de una especie de “encanto”, según el cual, todas sus actuaciones se hacen para cumplir los objetivos de un interés general, es decir, en beneficio de la sociedad, como si se tratara de una persona con una moral superior al de la comunidad sobre la cual dirige, muy a pesar de que esa persona es en realidad un ser humano, con las falencias propias que vienen con dicha condición.

La teoría de la “escogencia pública” o “public choice” (Buchanan & Musgrave, 2001), como se conoce en inglés, explica bien el fenómeno, que aplica por igual a funcionarios de izquierda o de derecha; según dicha teoría, el funcionario público sigue siendo un humano tomando decisiones por todos, y esas decisiones, al igual que en los mercados, busca maximizar el bienestar de ese funcionario, que es el de ganar votos para ir ascendiendo en la pirámide del poder; en ese sentido, el funcionario de un Estado, busca tomar las decisiones que más votos le traigan, y evitar aquellas que no le de votos o que le quite, de manera similar como lo hacen los agentes en un mercado con las ganancias.

El problema es que las decisiones que más votos traen no necesariamente son las que más le convienen a los votantes y en ese sentido, no cumplen con el objetivo de estar alineadas con el interés público. Un ejemplo puede explicar mejor el tema:

Asuma que nombran a un político como gerente de una empresa del Estado; este se enfrente a una petición del sindicato, donde se exige triplicar el gasto en personal, o la suspensión de las actividades; el político, actuando como gerente, no mira los impactos que implica para la empresa pública aceptar o no la medida, sino los impactos políticos que puede tener una discusión con el sindicato (cuyo apoyo probablemente requerirá en una elección futura), y los votos que perderá si el servicio se detiene por cuenta de una discusión con el mismo. La respuesta es que el político – Gerente, buscará un número que satisfaga al sindicato y que garantice su lealtad futura, y buscará transferir esos costos al precio del bien o servicio prestado.

El mercado por su parte, tampoco es suficiente para cubrir adecuadamente la prestación de bienes y servicios, considerados como esenciales, como lo son los servicios públicos domiciliarios, porque tiende a quedarse con aquella porción de la demanda más rentable, porque da más utilidades, dejando atrás a una gran parte de la población que o no tendría como pagar el servicio, o que no lo pagaría en su totalidad, incumpliendo de esta manera con el objetivo de cubrimiento total de los bienes o servicios.

Es por lo anterior que se requiere un punto medio, esto es, una intervención del Estado que encause y guie la actuación privada, y al mismo tiempo, una intervención del Estado para garantizar que los servicios le llegan a toda la población, a través de incentivos, subsidios o incluso inversiones.

LA LOGICA DETRÁS DE LAS COMISIONES DE REGULACIÓN

Las Comisiones de Regulación, obedecieron en parte a esa lógica de lograr un punto medio que permitiera atraer inversión pública y privada para cumplir con los requerimientos de cobertura y calidad de los servicios públicos, y al mismo tiempo, para que el Estado pudiera dirigir las acciones y la dirección de hacia donde debería ir la intervención que se daría a partir de dichas Agencias del Estado, como las denominó la Corte Constitucional.

En efecto, en primer lugar, las Comisiones de Regulación fueron creadas como Agencias del Estado de carácter técnico, esto es, conformadas por personas con un alto nivel de especialización en los asuntos sobre los cuales regulan, para producir reglas de carácter técnico, con contenido económico, jurídico y por supuesto, ajustado al sector que se regula.

En segundo lugar, las Comisiones de Regulación fueron creadas como cuerpos colegiados, donde además de los técnicos, a los que se denominó “expertos comisionados”, existe una participación política representada en el ministerio del ramo (Minas y Energía para la CREG y Ministerio de Desarrollo para la CRA), más el Director de Planeación y el Ministro de Hacienda.

Si bien existen posiciones doctrinales que critican este tipo de modelo, por restarle capacidad técnica e independencia a las Comisiones de Regulación, es claro que en Colombia ha mostrado ser un ejercicio razonable de poderes, que ha llevado a lograr consensos técnico – políticos, que por demás resultan útiles para defender las medidas ante los órganos de control político.

Por que es importante que sean cuerpos técnicos y colegiados

La importancia de que sean cuerpos colegiados, es que sus decisiones son el resultado de discusiones entre sus miembros, nadie tiene el poder absoluto y en ese sentido, se logran medidas que impiden la captura de la entidad; en otras palabras, que sea un grupo de personas, permite que ni los intereses de las empresas sujetas a regulación, ni los intereses de los políticos, la tengan fácil en la toma de decisiones.

Esto implica que los asuntos deban ser estudiados, vistos desde diferentes puntos de vista, y las decisiones deben tomarse o bien por mayoría o por consenso.

Claramente, la escogencia de los expertos, su perfil y su experiencia, resultan determinantes a la hora de conseguir decisiones técnicas, especialmente porque estos nombramientos se hacen por periodos fijos, lo que garantiza que su participación en las decisiones sea lo suficientemente independiente. En otras palabras, la CREG y la CRA están diseñadas para tomar decisiones técnicas, con personas independientes, que se concilian políticamente con el Gobierno.

De otro lado, la importancia que sean cuerpos técnicos (y por lo tanto no políticos), es que permite de un parte tener discusiones sobre hechos, cifras, datos ciertos, no manipulados, y de otra, le da tranquilidad a las personas que invierten en el sector, de que su inversión no será desconocida ni inutilizada.

PORQUE LA POSICIÓN DEL GOBIERNO RESULTA CONTRADICTORIA

Lo primero que habría que señalar, es que no es coherente que el Presidente busque hacer la regulación de manera directa, al mismo tiempo, no nombre los expertos comisionados de la CREG en propiedad. Cualquier persona pensaría que pudiendo nombrar 4 de los 6 expertos, que sumados a los tres miembros del Gobierno que participan en la CREG, le darían mayoría, esta sería el curso de acción obvio, que permitiría consolidar su política pública.

Pero ¿Por qué no tramita sus propuestas ante el regulador?

Una primera posibilidad, porque no quiere personas trabajando en la regulación, pensando 24/7 en soluciones técnicas a los problemas, que sería lo que obtendría nombrando a los expertos en propiedad, sino lo que busca son votos tanto en el Comité de Expertos (que validen las decisiones que se lleven por mayoría y sin discusión) y tener los votos en la plenaria de la CREG, para igualmente pasar cualquier decisión en ese sentido.

Una segunda teoría, es que el Presidente está esperando como repartir los cargos de la CREG, dentro del juego político, y en ese sentido, sacar adelante la agenda legislativa, repartiendo los puestos de experto comisionado, lo cual claramente afectaría la institucionalidad.

Una tercera teoría, es que el Presidente está esperando la aprobación de las facultades extraordinarias que presentó en el Plan Nacional de Desarrollo, y modifique la estructura de la CREG, baje y modifique los requisitos para ser considerado como experto comisionado, permitiendo la vinculación de políticos sin experiencia sectorial en el asunto.

Todas las teorías anteriores, serán comprobadas o no, con el paso del tiempo. Lo cierto, es que la posición actual, deja a la CREG, en el peor de los mundos, porque su credibilidad estará sujeta a prueba, y en el entretanto, se afectará la confianza necesaria que los agentes deben tener para hacer inversiones de larguísimo plazo, afectando de esta manera la prestación del servicio.

Con independencia de lo anterior, la posición del Gobierno con la expedición de un borrador de Decreto que pareciera ejercer de manera directa la regulación, y la promulgación de actos generales por parte de la Superintendencia, expresamente prohibidos por la ley, pareciera llevar fundamentalmente a un desconocimiento de la institucionalidad, esto es, el Presidente quiere sacar medidas que no tengan un fundamento técnico, que sean implementadas con la menor discusión posible, y que sean propuestas por aquellos que lo rodean, que solo tienen objetivos políticos, y no buscan necesariamente el bienestar de los usuarios de los servicios públicos.

Esto tiene un impacto directo en la prestación de los servicios públicos; en efecto, el Estado no puede hacer las inversiones que se requiere para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos; por el contrario, la participación del sector privado en estos servicios intensivos en capital, liberan recursos públicos que pueden ser invertidos en otros sectores, donde el Estado no tiene sustitutos.

De hecho, lo que un movimiento de izquierda debería buscar, es la destinación de la mayor cantidad de recursos hacia la población menos favorecida, lo cual requiere liberar sectores donde los particulares cumplen de mejor manera la función, y contrario a lo que pretende Petro, fortalecer de manera importante las instituciones de regulación, no debilitarlas. (Murillo, 2009)

De acuerdo con lo anterior entonces, surgen las siguientes preguntas

¿Por qué el Presidente quiere reasumir funciones y no las ejerce a través de las instituciones creadas para el efecto, pudiendo nombrar las personas que las conforman?

¿Por qué el Presidente expide decretos que supuestamente desarrollan política pública, cuando su contenido refleja medidas de regulación económica propia de la CREG?

¿Por qué el Superintendente de Servicios Públicos expide actos generales prohibidos por ley para esa institución, y no somete dichas medidas al ente de regulación?

El común denominador de las respuestas anteriores es precisamente evitar que la institucionalidad funcione.

Bibliografía

Acemoglu, D., & Robinson, J. (2012). Por qué fracasan los paises. Nueva York: DEUSTO.

Buchanan, J., & Musgrave, R. (2001). Public Finance and Public Choice. Boston: MIT PRESS.

Murillo, M. V. (2009). Political Competition, Partisanship, an Poliicy Making in Latin America Public Utilites. Cambridge: CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS.

North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. New York: Cambridge Universtiy Press.

TanziG, V. (2011). Government vesus Markets. Cambridge: Cambridge University Press.

[1] En ese sentido, ni siquiera Adam Smith, considerado el padre del capitalismo, consideraba una sociedad sin Estado; por el contrario, su existencia era considerada como vital, incluso con ciertos grados de intervención por fuera de los servicios básicos, tales como seguridad y justicia.