LECCIONES PARA CONSIDERAR
Por Ángel Castañeda Manrique
El Estado de Texas en los Estados Unidos, es y ha sido un caso de estudio en materia eléctrica, tanto desde el punto de vista de política pública y de regulación económica, y por supuesto desde la perspectiva de los servicios públicos.
En ese sentido, en esta ocasión, presentaré las características especiales que tiene Texas, las razones por la cuales ocurrió el apagón, los problemas que se desprenden del asunto y por último, las lecciones y los retos que dicha situación determina para el resto del mundo.
¿Porque Texas es especial?
Es un sistema aislado
Normalmente, el diseño de las redes eléctricas, buscan garantizar la confiabilidad y continuidad del servicio; en otras palabras, que el servicio no se interrumpa, ante cualquier circunstancia.
Una forma de lograr esa seguridad en el suministro, es través de la interconexión con otros mercados u otras zonas, que ante la falla de los sistemas propios, están en disposición de entrar a suplir lo que las fuentes locales no pueden hacer.
Pues bien, Texas es un sistema completamente aislado del sistema interconectado de los Estados Unidos tal y como se muestra en la siguiente gráfica:
Lo anterior se presenta, fundamentalmente por tres razones:
La primera, porque Texas siempre ha creído y querido ser un Estado independiente, y en ese sentido, parte de su “soberanía” es no depender de terceros para suplir el servicio.
La segunda, porque Texas no quiere que sus recursos y en general su sistema, esté subyugado a las normas de carácter federal, que claramente se aplicarían si hubiese un tráfico con otros estados; en ese sentido, en la medida que se mantenga aislado, pueden olvidarse de la FERC y de las autoridades federales.
La tercera, porque Texas es un estado rico en recursos naturales de petróleo y gas, y en ese sentido ¿Para que conectarse con el sistema interconectado americano si tiene las fuentes internas suficientes para abastecer el mercado?
Hay que decir que, hasta el momento, el experimento de Texas había sido exitoso, y en ese sentido, los ciudadanos del Estado estaban orgullosos, no solo de la configuración de su sistema, sino además de su independencia de las autoridades federales en materia de regulación.
Pero si funcionaba tan bien, ¿Qué fue lo que paso?
Pues que el evento que jamás se pensó que ocurriera, en efecto pasó, dejando a más de 4 Millones de personas sin servicio de energía eléctrica, en medio de la peor tormenta de nieve, que bajo la temperatura a niveles record.
En efecto, lo que paso se explica de la siguiente manera:
Cuando se diseña casi cualquier proyecto de infraestructura, normalmente se identifican todos los riesgos que pueden ocurrir, y al mismo tiempo, se implementan las acciones que pueden contribuir a mitigar que esos riesgos en efecto sucedan.
En materia de infraestructura de energía, los diseños de los sistemas eléctricos y de gas, los riesgos son ponderados por la posibilidad de que pasen y la probabilidad de que ocurran; la posibilidad casi siempre existe, pero la probabilidad se determina obviamente de acuerdo con los datos históricos, lo que permite determinar si es alta o no; si el evento es posible, pero no ha ocurrido, pues la probabilidad es baja.
Esos riesgos que se ubican como posibles pero poco probables, son ponderados para determinar si se justifica hacer las inversiones que permitan solucionarlos, asunto que normalmente no se hace, porque resulta mucho más costoso invertir en solucionar el riesgo, que asumir el riesgo mismo de que el evento ocurra, por lo menos desde el punto de vista teórico.
Pero la realidad es otra; cuando el evento posible pero poco probable se materializa, el servicio se deja de prestar, las personas dejan de tener las comodidades que éste les provee, y en ocasiones se pierden vidas y los daños son importantes, tal y como sucedió en este caso.
En Texas, sin embargo, hace precisamente una década, se había presentado el mismo fenómeno climatológico, y a pesar de que varios expertos sugirieron preparase para esa eventualidad, el asunto fue olvidado fundamentalmente por los costos que eso implicaba.[1]
Lo que ocurrió entonces, fue que la temperatura bajo y eso hizo que algunas plantas térmicas a gas, y otras granjas eólicas no funcionaran, al punto que no era posible que generaran energía, y por ende, se causó la interrupción del servicio, sumado a las fallas de algunos sistemas de transporte de combustibles se congelaran en algunos de sus elementos de funcionamiento críticos.
En efecto, la demanda por electricidad se incrementó de manera importante hasta los 69.150 megavatios, lo que causo que aproximadamente 30.000 megavatios cayeran, dejando sin energía a más de 4 Millones de personas que, a su vez, demandaban más energía para calentar sus hogares. Las imágenes que se muestran a continuación, muestran el impacto de la medida:
[1] Texas Monthly. https://www.texasmonthly.com/politics/texas-blackout-preventable/. Tomado el 28 de febrero de 2020.
El resultado fue 4 días de interrupción del servicio, algunas personas murieron por las bajas temperaturas y muchas viviendas resultaron afectadas por el congelamiento de las tuberías, entre otras muchas cosas.
Si bien el regulador trató de tomar medidas, no tenía las herramientas para hacerlo, precisamente porque no existe un respaldo, bien a través de agentes o bien a través de interconexión. El regulador explicó de esta manera las medidas tomadas.
¿Cuáles son los asuntos que tienen que evaluarse?
Sin duda el caso está siendo objeto de estudio, y dentro de la polarización política que se vive en Estados Unidos, este asunto no ha hecho otro cosa que atizar las diferencias, lo cual dificulta hacer una evaluación objetiva del tema.
Sin embargo, podemos decir que los siguientes aspectos serán objeto de discusión y posiblemente sean los asuntos que ocupen la atención de los próximos meses, una vez recuperado el servicio
Para poder entender el problema es necesario tener en cuenta que Texas tiene una matriz relativamente bien distribuida, tal y como se muestra en el siguiente gráfico:
Del gráfico se desprende claramente que la matriz está muy inclinada hacia los combustibles fósiles, y solo un 28% aproximadamente hacia la energía renovable. Con estos datos, empecemos entonces el análisis:
La desregulación del mercado
El mercado de Texas, es desregulado, esto es, el objetivo fundamental de las autoridades fue el de fomentar la competencia entre los diferentes agentes, de manera que las personas pudieran escoger su proveedor en función del precio. Para el efecto, dejaron a las empresas en casi total libertad.
Los críticos que ubican la causa del apagón en el mercado, aseguran que la competencia llevó a los agentes a bajar costos a un punto donde el riesgo de interrupción del servicio se agravó, y la súbita bajada de temperatura, dejó a los agentes sin formas de reaccionar[1].
Obviamente, desregular un mercado para promover la competencia, y que los usuarios se beneficien de un de menor costo de la energía, es sin duda un objetivo, pero no es el único en materia de servicios públicos, y en ese sentido, puede decirse que una tarifa barata en el corto plazo, no necesariamente es lo que le conviene al usuario en el largo plazo, como lo demuestra claramente Texas.
Es evidente que la competencia, cuando se trata de servicios públicos, debe ponderarse con otros objetivos, los cuales el mercado por si solo no es capaz de asumir, por lo que se requiere algún grado de intervención del Estado, precisamente para tratar de cubrir estos eventos.
El aislamiento del sistema interconectado
El segundo punto que en mi opinión resulta crítico, es si ante las circunstancias, se justifica que el Estado de Texas esté aislado del sistema interconectado.
El punto resulta válido si se tiene en cuenta que, de existir la interconexión, probablemente el evento no hubiese sucedido, o por lo menos no hubiese sido tan prolongado, fundamentalmente porque otros proveedores de otros Estados, hubiesen podido suplir el servicio.
La interconexión, sin embargo, no está exenta de consecuencias; en primer lugar, los Texanos verían un incremento en sus facturas normales, fundamentalmente porque tendrían que contribuir a la financiación de la infraestructura a la cual se conectarían, sin contar con los valores que tendrían que pagar por ese respaldo específico.
Este asunto, sin embargo, no se resolverá por la vía de la discusión técnica, fundamentalmente porque como lo dije con anterioridad, se volvió un tema partidista, en un estado donde existe una clara predominancia Republicana.
El diseño de los sistemas para considerar el cambio climático
Un tercer punto, que parece muy importante como lección para todo el mundo, es que el cambio climático es real, pero sobretodo, impredecible.
Las temperaturas en Texas fueron extremadamente bajas, lo que hace que sus sistemas tengan que prepararse para una mayor demanda del servicio (lo que implica expandir la infraestructura de generación de energía y la de transmisión entre otras), y para que la oferta realice las inversiones que permitan la generación de energía, aún en momentos críticos.
Una alternativa a la anterior, muy imperfecta, tanto desde el punto de vista práctico como de política pública, es que cada persona, cada usuario, se prepare para este tipo de eventualidad.
Cualquiera de las dos soluciones, antes mencionadas, claramente implicará la inversión de recursos importantes, que se deberán incluir, directa o indirectamente, en el costo del servicio.
El papel de las energías renovables y la falta de seguridad en el suministro
Lo primero que hay que decir en este punto, es que la acusación según la cual, las energías renovables fueron las causantes de la falla, no tiene sustento, o por lo menos, fallaron de igual manera que otras tecnologías que utilizan combustibles líquidos. La falla fue sistémica, y según la Comisión de Servicios Públicos de Texas, el asunto pudo haber sido mucho peor, sino se hubiesen tomado las medidas a tiempo.
Lo que me parece importante, es que la introducción de energías renovables y no renovables, deben tener en consideración nuevos escenarios extremos de operación, para hacer las mejoras tecnológicas que fuesen necesarias.
La sustitución de las fuentes convencionales, por la energía renovable, no es perfecta, en la medida que las fuentes renovables no tienen confiabilidad en ese sentido que su insumo, no es una asunto que el humano pueda contralar, como lo es el viento o el sol; Texas y en general la humanidad, tiene ver virar con mucha rapidez hacia el hidrógeno, que es el elemento más abundante en el universo, pero para eso requerimos enfocar todos nuestros esfuerzos en ese sentido.
El asunto en Texas no es que la energía renovable no sirve, o que no sea viable dentro de la matriz energética; el asunto es como se introduce, de manera que afecte la continuidad del servicio de energía eléctrica.
Los retos que la experiencia en Texas tiene para todo el mundo
Sin duda el primer reto, es evaluar si en realidad el mercado eléctrico, sin la intervención del Estado, cumple con los objetivos del servicio público; esta es una discusión eterna, que como decía Tanzi, corresponde al péndulo de la política.
El segundo reto, es sin duda el cambio climático y lo que este implica para tener sistemas resistentes y resilientes, capaz de absorber situaciones extremas, ya sea de calor o sequia, de extremo frio o de extrema lluvia.
Y en Colombia que?
Colombia no sufre de tormentas de nieve, pero si de periodos extremos de sequía y periodos de alta pluviosidad, ambos con efectos importantes en nuestro sistema.
En Colombia el mercado es regulado, dentro de un régimen de libertad, donde los agentes determinan el precio, en función principalmente de la disponibilidad del recurso; para periodos de hidrología crítica, tenemos el Cargo por Confiabilidad, que es un instrumento que obliga a los agentes a entregar energía en firme cuando el país así lo requiera, y a un precio determinado, lo que impide que el precio del mercado determine el costo final al usuario.
La situación de Texas pone de presente que el mercado por si solo no es suficiente, que la competencia como instrumento para bajar las tarifas a los usuarios pierde la perspectiva del riesgo, y al final, es el usuario el que asume los riesgos.
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[1] https://www.texasmonthly.com/politics/texas-blackout-preventable/
ANGEL CASTANEDA MANRIQUE 