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abril 24, 2023 · 12:29 am

LAS CONTRADICCIONES DEL GOBIERNO DE COLOMBIA FRENTE A LA FORMA DE INTERVENIR EL SECTOR DE ENERGÍA

Muchos de los colombianos se han enterado por los medios y por las redes, de la intención del Presidente de actuar en materia de tarifas de servicios públicos, dentro de un contexto enmarcado dentro del término “justicia tarifaria” y “transición energética justa”, sin entender muy bien hacia donde va el tema, ni tampoco sus consecuencias.

En este documento me propongo explicar entonces porque la posición del actual gobierno del Presidente Petro resulta incoherente, dada la coyuntura, y propongo como teoría, que su verdadera intención es la de arrasar con las instituciones de carácter técnico, tanto en el corto como en el largo plazo.

Para poder entender el tema, es necesario tener en consideración algunos hechos importantes, que muchas veces son borrados de la memoria colectiva por la velocidad con que avanzan las noticias, particularmente de los anuncios públicos que hacen las diferentes autoridades gubernamentales, que dejan poco espacio para la reflexión pausada de los temas.

Estos hechos pueden resumirse de la siguiente manera:

  1. El Presidente Petro anunció públicamente que iría a “reasumir” las funciones que en su concepto se habían delegado en la Comisiones de Regulación de servicios públicos domiciliarios, particularmente CREG y CRA, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 67 de la ley 142 de 1994.
  2. La CREG que está compuesta por 9 miembros, 3 de los cuales le corresponden al Gobierno Nacional (Ministerio de Minas y Energía, Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Hacienda), tiene en la actualidad 4 vacantes, las cuales, de ser llenadas por el Presidente Petro, con personas que cumplan con los requisitos respectivos.
  3. El Presidente Petro nombra 4 funcionarios públicos encargados de las 4 vacantes, quienes individualmente cumplirían los requisitos para ser nombrados como expertos en propiedad de la CREG.
  4. El Presidente Petro expide un Borrador de Decreto para comentarios, a través del cual modifica el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, donde mezcla medidas de política pública (pocas), con medidas de carácter regulatorio, es decir, de competencia de la CREG.
  5. La Superintendencia de Servicios Públicos, a cargo de una persona muy cercana al Presidente, expide una Resolución de carácter general, modificando y complementando la regulación expedida por la CREG.

Todos estos hechos, son en mi opinión concluyentes, en el sentido de que el Gobierno Nacional no le interesa la institucionalidad existente, y requiere hacer intervenciones con objetivos todavía poco claros, que pueden no solo destruir lo que hemos avanzado en 30 años, sino además, destruir el futuro de la infraestructura de servicios públicos y el futuro energético del país.

Para el efecto, en primer lugar haré referencia a un poco de teoría, explicada de la mejor manera que puedo, para luego sustentar el caso, de la siguiente manera.

TEORIA DE LAS INSTITUCIONES

La teoría de las instituciones, es el nombre que se le da a aquella construcción que hace una sociedad, de una serie de reglas, para defender un objetivo que se considera vital para la misma comunidad (North, 1990)

En esencia, las instituciones son reglas expresas o tácitas, que se consolidan al interior de una sociedad, que generan límites tanto a la actuación de los particulares como del Estado, para preservar un bien común, considerado así por la sociedad.

Una de las fuentes más frecuentes de creación de instituciones es la ley misma, y en ese sentido, le corresponde a está determinar la naturaleza de la institución, sus objetivos, facultades, composición, etc. La forma como se diseñen estas instituciones, es directamente proporcional al logro de los resultados, y en ese sentido, un mal diseño institucional lleva necesariamente a un mal resultado.

Una mirada a la historia de la humanidad, puede evidenciar como los países con instituciones solidas, inclusivas y bien diseñadas, contribuyen al desarrollo de los países, a la disminución de la pobreza y en general a un aumento del bienestar. (Acemoglu & Robinson, 2012)

Ese diseño institucional, sin embargo, se debate entre dos mundos que resultan, en principio, en contraposición; de un lado, un modelo donde el Estado interviene de manera fuerte en la mayoría de los sectores, relegando al sector privado a nada y otro extremo, donde el sector privado, a través de instrumentos de mercado, cumple con los objetivos de la sociedad, digamos de manera natural.

Es importante aclarar que ninguna de las dos posiciones anteriores niegan la existencia y la necesidad de un Estado, de una organización que ordene la sociedad[1]; lo que se discute es el grado de involucramiento del Estado en la sociedad y en los derechos y libertades de los individuos.

Esas dos vertientes, que reflejan de alguna manera los extremos, tienen muchos matices entre una y otra, que es, como lo señala Tanzi (TanziG, 2011), la discusión que se desarrolla en la mayoría de los países democráticos. Esta discusión se produce, porque en realidad, ninguno de los extremos, ni el Estado asumiendo la totalidad de las actividades, ni el mercado obrando de manera autónoma, cumple con las expectativas del ciudadano común.

Los modelos que parten o involucran la intervención del Estado, en diferentes grados, parten del supuesto de que el funcionario público está ungido de una especie de “encanto”, según el cual, todas sus actuaciones se hacen para cumplir los objetivos de un interés general, es decir, en beneficio de la sociedad, como si se tratara de una persona con una moral superior al de la comunidad sobre la cual dirige, muy a pesar de que esa persona es en realidad un ser humano, con las falencias propias que vienen con dicha condición.

La teoría de la “escogencia pública” o “public choice” (Buchanan & Musgrave, 2001), como se conoce en inglés, explica bien el fenómeno, que aplica por igual a funcionarios de izquierda o de derecha; según dicha teoría, el funcionario público sigue siendo un humano tomando decisiones por todos, y esas decisiones, al igual que en los mercados, busca maximizar el bienestar de ese funcionario, que es el de ganar votos para ir ascendiendo en la pirámide del poder; en ese sentido, el funcionario de un Estado, busca tomar las decisiones que más votos le traigan, y evitar aquellas que no le de votos o que le quite, de manera similar como lo hacen los agentes en un mercado con las ganancias.

El problema es que las decisiones que más votos traen no necesariamente son las que más le convienen a los votantes y en ese sentido, no cumplen con el objetivo de estar alineadas con el interés público. Un ejemplo puede explicar mejor el tema:

Asuma que nombran a un político como gerente de una empresa del Estado; este se enfrente a una petición del sindicato, donde se exige triplicar el gasto en personal, o la suspensión de las actividades; el político, actuando como gerente, no mira los impactos que implica para la empresa pública aceptar o no la medida, sino los impactos políticos que puede tener una discusión con el sindicato (cuyo apoyo probablemente requerirá en una elección futura), y los votos que perderá si el servicio se detiene por cuenta de una discusión con el mismo. La respuesta es que el político – Gerente, buscará un número que satisfaga al sindicato y que garantice su lealtad futura, y buscará transferir esos costos al precio del bien o servicio prestado.

El mercado por su parte, tampoco es suficiente para cubrir adecuadamente la prestación de bienes y servicios, considerados como esenciales, como lo son los servicios públicos domiciliarios, porque tiende a quedarse con aquella porción de la demanda más rentable, porque da más utilidades, dejando atrás a una gran parte de la población que o no tendría como pagar el servicio, o que no lo pagaría en su totalidad, incumpliendo de esta manera con el objetivo de cubrimiento total de los bienes o servicios.

Es por lo anterior que se requiere un punto medio, esto es, una intervención del Estado que encause y guie la actuación privada, y al mismo tiempo, una intervención del Estado para garantizar que los servicios le llegan a toda la población, a través de incentivos, subsidios o incluso inversiones.

LA LOGICA DETRÁS DE LAS COMISIONES DE REGULACIÓN

Las Comisiones de Regulación, obedecieron en parte a esa lógica de lograr un punto medio que permitiera atraer inversión pública y privada para cumplir con los requerimientos de cobertura y calidad de los servicios públicos, y al mismo tiempo, para que el Estado pudiera dirigir las acciones y la dirección de hacia donde debería ir la intervención que se daría a partir de dichas Agencias del Estado, como las denominó la Corte Constitucional.

En efecto, en primer lugar, las Comisiones de Regulación fueron creadas como Agencias del Estado de carácter técnico, esto es, conformadas por personas con un alto nivel de especialización en los asuntos sobre los cuales regulan, para producir reglas de carácter técnico, con contenido económico, jurídico y por supuesto, ajustado al sector que se regula.

En segundo lugar, las Comisiones de Regulación fueron creadas como cuerpos colegiados, donde además de los técnicos, a los que se denominó “expertos comisionados”, existe una participación política representada en el ministerio del ramo (Minas y Energía para la CREG y Ministerio de Desarrollo para la CRA), más el Director de Planeación y el Ministro de Hacienda.

Si bien existen posiciones doctrinales que critican este tipo de modelo, por restarle capacidad técnica e independencia a las Comisiones de Regulación, es claro que en Colombia ha mostrado ser un ejercicio razonable de poderes, que ha llevado a lograr consensos técnico – políticos, que por demás resultan útiles para defender las medidas ante los órganos de control político.

Por que es importante que sean cuerpos técnicos y colegiados

La importancia de que sean cuerpos colegiados, es que sus decisiones son el resultado de discusiones entre sus miembros, nadie tiene el poder absoluto y en ese sentido, se logran medidas que impiden la captura de la entidad; en otras palabras, que sea un grupo de personas, permite que ni los intereses de las empresas sujetas a regulación, ni los intereses de los políticos, la tengan fácil en la toma de decisiones.

Esto implica que los asuntos deban ser estudiados, vistos desde diferentes puntos de vista, y las decisiones deben tomarse o bien por mayoría o por consenso.

Claramente, la escogencia de los expertos, su perfil y su experiencia, resultan determinantes a la hora de conseguir decisiones técnicas, especialmente porque estos nombramientos se hacen por periodos fijos, lo que garantiza que su participación en las decisiones sea lo suficientemente independiente. En otras palabras, la CREG y la CRA están diseñadas para tomar decisiones técnicas, con personas independientes, que se concilian políticamente con el Gobierno.

De otro lado, la importancia que sean cuerpos técnicos (y por lo tanto no políticos), es que permite de un parte tener discusiones sobre hechos, cifras, datos ciertos, no manipulados, y de otra, le da tranquilidad a las personas que invierten en el sector, de que su inversión no será desconocida ni inutilizada.

PORQUE LA POSICIÓN DEL GOBIERNO RESULTA CONTRADICTORIA

Lo primero que habría que señalar, es que no es coherente que el Presidente busque hacer la regulación de manera directa, al mismo tiempo, no nombre los expertos comisionados de la CREG en propiedad. Cualquier persona pensaría que pudiendo nombrar 4 de los 6 expertos, que sumados a los tres miembros del Gobierno que participan en la CREG, le darían mayoría, esta sería el curso de acción obvio, que permitiría consolidar su política pública.

Pero ¿Por qué no tramita sus propuestas ante el regulador?

Una primera posibilidad, porque no quiere personas trabajando en la regulación, pensando 24/7 en soluciones técnicas a los problemas, que sería lo que obtendría nombrando a los expertos en propiedad, sino lo que busca son votos tanto en el Comité de Expertos (que validen las decisiones que se lleven por mayoría y sin discusión) y tener los votos en la plenaria de la CREG, para igualmente pasar cualquier decisión en ese sentido.

Una segunda teoría, es que el Presidente está esperando como repartir los cargos de la CREG, dentro del juego político, y en ese sentido, sacar adelante la agenda legislativa, repartiendo los puestos de experto comisionado, lo cual claramente afectaría la institucionalidad.

Una tercera teoría, es que el Presidente está esperando la aprobación de las facultades extraordinarias que presentó en el Plan Nacional de Desarrollo, y modifique la estructura de la CREG, baje y modifique los requisitos para ser considerado como experto comisionado, permitiendo la vinculación de políticos sin experiencia sectorial en el asunto.

Todas las teorías anteriores, serán comprobadas o no, con el paso del tiempo. Lo cierto, es que la posición actual, deja a la CREG, en el peor de los mundos, porque su credibilidad estará sujeta a prueba, y en el entretanto, se afectará la confianza necesaria que los agentes deben tener para hacer inversiones de larguísimo plazo, afectando de esta manera la prestación del servicio.

Con independencia de lo anterior, la posición del Gobierno con la expedición de un borrador de Decreto que pareciera ejercer de manera directa la regulación, y la promulgación de actos generales por parte de la Superintendencia, expresamente prohibidos por la ley, pareciera llevar fundamentalmente a un desconocimiento de la institucionalidad, esto es, el Presidente quiere sacar medidas que no tengan un fundamento técnico, que sean implementadas con la menor discusión posible, y que sean propuestas por aquellos que lo rodean, que solo tienen objetivos políticos, y no buscan necesariamente el bienestar de los usuarios de los servicios públicos.

Esto tiene un impacto directo en la prestación de los servicios públicos; en efecto, el Estado no puede hacer las inversiones que se requiere para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos; por el contrario, la participación del sector privado en estos servicios intensivos en capital, liberan recursos públicos que pueden ser invertidos en otros sectores, donde el Estado no tiene sustitutos.

De hecho, lo que un movimiento de izquierda debería buscar, es la destinación de la mayor cantidad de recursos hacia la población menos favorecida, lo cual requiere liberar sectores donde los particulares cumplen de mejor manera la función, y contrario a lo que pretende Petro, fortalecer de manera importante las instituciones de regulación, no debilitarlas. (Murillo, 2009)

De acuerdo con lo anterior entonces, surgen las siguientes preguntas

¿Por qué el Presidente quiere reasumir funciones y no las ejerce a través de las instituciones creadas para el efecto, pudiendo nombrar las personas que las conforman?

¿Por qué el Presidente expide decretos que supuestamente desarrollan política pública, cuando su contenido refleja medidas de regulación económica propia de la CREG?

¿Por qué el Superintendente de Servicios Públicos expide actos generales prohibidos por ley para esa institución, y no somete dichas medidas al ente de regulación?

El común denominador de las respuestas anteriores es precisamente evitar que la institucionalidad funcione.

Bibliografía

Acemoglu, D., & Robinson, J. (2012). Por qué fracasan los paises. Nueva York: DEUSTO.

Buchanan, J., & Musgrave, R. (2001). Public Finance and Public Choice. Boston: MIT PRESS.

Murillo, M. V. (2009). Political Competition, Partisanship, an Poliicy Making in Latin America Public Utilites. Cambridge: CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS.

North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. New York: Cambridge Universtiy Press.

TanziG, V. (2011). Government vesus Markets. Cambridge: Cambridge University Press.

[1] En ese sentido, ni siquiera Adam Smith, considerado el padre del capitalismo, consideraba una sociedad sin Estado; por el contrario, su existencia era considerada como vital, incluso con ciertos grados de intervención por fuera de los servicios básicos, tales como seguridad y justicia.

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febrero 17, 2023 · 2:39 pm

CARTA DE COMENTARIOS AL BORRADOR DE DECRETO PARA ASUMIR LA FUNCIÓN DE REGULACIÓN DE MANERA DIRECTA

Texto de la carta enviada a la Presidencia de la República a propósito de la toma de la función regulatoria.

Señores

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

Presidencia de la República de Colombia

Ciudad

Ref.     Comentarios al Borrador de Decreto “Por el cual se real asumen algunas de las funciones presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones

Respetados Señores:

En atención a la publicación del decreto “Por el cual se real asumen algunas de las funciones presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, el cual se acompañó de la memoria justificativa publicada por el Departamento Administrativo de La Presidencia de La República, de manera respetuosa me permito poner a su consideración algunos comentarios respecto del contenido del decreto y del documento soporte, de la siguiente manera:

1         Sobre la generalidad de la intervención

Respecto de la intervención que se plantea a partir de la implementación del decreto que se propone, ésta tiene hondas consecuencias en un sector que, como el de servicios públicos, resulta absolutamente vital para garantizar los derechos de los ciudadanos a tener un servicio público, y al mismo tiempo, para el desarrollo en general del país.

En ese sentido, desarrollaremos los argumentos que soportan la inconveniencia de tomar una medida en la forma como se plantea, de la siguiente manera:

1.1         La importancia de la institucionalidad en las actividades de servicios públicos

La introducción del capítulo de servicios públicos en la Constitución Política de Colombia, no fue ni mucho menos, un asunto del azar, sino por el contrario, la receta que el país encontró para resolver los problemas que se presentaron en el suministro de energía eléctrica, y que dieron lugar al apagón de 1991, y que por demás coincidían con cifras muy pobres en todos los servicios públicos.

En efecto, para el año 1991, el sector de los servicios públicos dependía fundamentalmente del Estado, que tenía el monopolio de los mismos, y por lo tanto, la responsabilidad que se deriva de dicha posición, teniendo que asumir la financiación de la infraestructura que el país requería para contar efectivamente con los servicios públicos, y al mismo tiempo con los riesgos asociados a la contratación pública, que era fundamentalmente el mecanismo a través del cual se lograba la ampliación de la poca cobertura que existía.

Ese monopolio del Estado, implicó al mismo tiempo que se presentara un conflicto de intereses de carácter político, que de un lado buscaban los favores electorales de tener tarifas baratas atendiendo a cierta cantidad de usuarios, y de otro lado, la intervención del Estado a través de empresas de naturaleza pública, que asumían la prestación del servicio de manera directa.

En ese sentido, el Estado de un lado intervino las tarifas buscando que éstas crecieran en menor proporción que la inflación, poniendo en peligro las empresas, y la viabilidad financiera de las mismas, asunto que con el tiempo, resultó afectando la prestación del servicio, y por supuesto los derechos de los usuarios.

Tampoco resulta menor el dato de la cantidad de recursos que el Estado tenía comprometidos en la infraestructura asociada al mismo; en efecto, en energía eléctrica, cerca del 30% de la capacidad de endeudamiento del país estaba comprometida al desarrollo de infraestructura eléctrica, sin cumplir con los objetivos de cobertura ni de calidad del servicio que se requería para que el país pudiera avanzar, y que los colombianos pudieran mejorar su nivel de vida. En otras palabras, el Estado invertía lo que podía, pero esto no era suficiente para lo que el país requería.

Así, la ley 142 de 1994, tomó las mejores prácticas internacionales en materia de intervención del Estado en este tipo de sectores sensibles, suprimiendo el conflicto de interés político que se presentaban el modelo anterior, y asignando a cada entidad una función específica, que debía cumplir de manera armónica dentro de la arquitectura del Estado.

Tal y como se determina en el artículo 370, y como se desprende de las facultades reglamentarias en el artículo 211, ambos de la Constitución política, el Presidente de la República, conjuntamente con el ministro del ramo, conservan la función de reglamentación de la ley, así como de determinación de la política pública, aplicable a cada sector específico. Así, tal y como se afirma en el documento soporte del borrador de decreto, la función principal del Presidente con el Ministro del ramo, es la de determinar la política pública sectorial que debe lograrse a través de instrumentos técnicos como lo son la regulación económica y la política fiscal.

Para efectos de implementación tanto de los objetivos establecidos en la ley 142 de 1994, como de la política pública que defina el gobierno de turno, la ley asignó a las comisiones de regulación la función de establecer las señales económicas de cada sector, definidas con fundamento técnico, dentro de las cuales las empresas de servicios públicos debían operar, de manera que son estas instituciones altamente especializadas, las encargadas de materializar en señales económicas específicas, los objetivos de política pública.

Ahora bien, considerando que las tarifas debían reconocer el costo de la prestación de cada uno de los servicios, y que era posible que existiera población que no pudiera asumirlos, en la misma Carta Politica y en la ley 142 de 1994, se estableció la posibilidad de implementar subsidios, como parte de la política fiscal, con objetivos sociales.

En ese sentido, el decreto que se propone resulta extraño, en la medida en que el Presidente teniendo de un lado las facultades de reglamentación y de determinación de política pública, así como los mecanismos para determinar los subsidios, prefiere asumir de manera directa la regulación, rompiendo la institucionalidad, e incurriendo en ese conflicto de interés político y técnico, que tendría el riesgo de afectar la señal de largo plazo, y por lo mismo, las inversiones que tanto requiere el país para lograr, por ejemplo, la transición energética, o las medidas de ajuste para el cambio climático.

Ahora bien, si la preocupación está en el impacto que las tarifas pueden tener en la población más desfavorecida, el Presidente podría recurrir a medidas como el incremento de subsidios, de la manera como se está haciendo en algunos lugares de Europa, a propósito de la situación derivada de la guerra de Rusia y Ucrania.

Lo anterior resulta aún más extraño, si se tiene en cuenta que al presidente de turno le corresponde nombrar los expertos que conforman las comisiones de regulación, lo cual, en el caso de la CREG por ejemplo, implica que el nuevo gobierno podría nombrar a 6 de los miembros de dicha institución, lo que implicaría que el Presidente estaría interviniendo la CREG, pudiendo nombrar personas afines a su objetivo de política pública, y al mismo tiempo con la facultad de establecer la política pública hacia la cual debe dirigirse la regulación económica.

1.2         Las implicaciones que el Presidente asuma funciones de carácter técnico, sin el soporte de las Comisiones de Regulación

Tal y como se desprende del texto del borrador de Decreto, el Presidente de la República, quien es fundamentalmente una institución política, pretende ejercer de manera directa la función de regulación, sin que para el efecto importe o sea determinante la posición de las comisiones de regulación.

La posición que propone el decreto, implica entonces que las medidas que irá a tomar el Presidente, serán fundamentalmente de carácter político, y en ese sentido, no necesariamente tendrán en cuenta los criterios de naturaleza técnica que puedan proveerse o le sean aplicables a cada sector, lo que en sí mismo quiebra de manera importante la confianza de los inversionistas públicos y privados de los diferentes sectores, y amenaza la señal de largo plazo que, de repente, se ve sorprendida con decisiones de este tipo, que son completamente ajenas al contenido y al espíritu de la ley 142 de 1994.

Por lo anterior, resulta increíble verdaderamente, que el documento justificativo del Decreto, afirme que éste no tiene impacto económico, lo cual evidencia claramente que el Gobierno Nacional no es consciente de la gravedad de la medida, ni de las  implicaciones que este tipo de decisiones tendría a futuro en el país, y específicamente respecto de los planes y proyectos que actualmente se desarrollan, y que parten del supuesto de una estabilidad de la señal económica, y por supuesto, de una estabilidad de la institucionalidad que se vería quebrada con este tipo de decisiones.

Si a lo anterior se le agrega que las comisiones de regulación quedarían completamente anuladas, en la medida en que solamente quedarían de “apoyo técnico”, cuando así se requiera, y que, al mismo tiempo, el Presidente podría tomar el consejo de cualquier otro asesor, con independencia de su idoneidad profesional o interés personal en el asunto, la posibilidad de captura se elevaría de manera importante, y lo que es más grave, la percepción que tanto usuarios como inversionistas tendrían de la medida, estaría asociada fundamentalmente a la puja política que se pueda dar, para lograr unos determinados objetivos.

La principal implicación de la medida que propone el Gobierno Nacional es la politización de la regulación, y la separación de los conceptos técnicos para la formulación de la misma, lo cual era exactamente el escenario que existía antes de 1991, y que demostró su fracaso.

1.3         La posibilidad de captura de los asesores del Presidente que intervengan en el tema sin las responsabilidades (Los contrapesos que supone tener una entidad como las Comisiones de Regulación)

Otro de los elementos que resulta crítico dentro del proyecto de decreto, es la anulación que se hace de la institucionalidad asociada a las comisiones de regulación, que fueron expresamente construidas no solamente para fortalecer las decisiones de carácter técnico, sino al mismo tiempo, fueron diseñadas para impedir la captura de las mismas.

En efecto, como lo conoce el Gobierno Nacional, las comisiones de regulación son entes colegiados, cuyas decisiones no las toma una persona específicamente, sino un conjunto de personas, altamente especializadas, y que deben tener un soporte técnico para cada decisión que toman, de cara tanto a los usuarios como a las empresas.

El decreto entonces propone ya no un cuerpo colegiado, sino una sola persona tomando las decisiones, que sería el Presidente de la República, sin un soporte técnico de las decisiones a tomar, y sin ningún tipo de discusión.

En esa estructura, las decisiones del Presidente que se tomen en ejercicio de las facultades que “reasume” a través del decreto, tienen un alto riesgo de ser influenciadas por intereses políticos, pero que al mismo tiempo, sean el resultado de la captura que eventualmente se haga de la figura del señor Presidente, con propósitos específicos, que darían al traste con la señal económica, y por supuesto con lo que se ha construido hasta el momento.

Si a lo anterior se le suma que el presidente puede o no contar con las comisiones de regulación como apoyo técnico, y al mismo tiempo, que las comisiones de regulación pasarían a ser un apéndice del Presidente, sin que las discrepancias que puedan existir al interior de esos cuerpos colegiados sean relevantes frente a la señal que se pretende implementar, es claro que la fórmula que propone el decreto, es en realidad una crónica de una muerte anunciada, que pondría en riesgo el desarrollo del país.

1.4         Los riesgos que determinan las intervenciones del Presidente, como si la función de regulación formara parte de la definición de Políticas Generales de Administración y control de eficiencia.

Finalmente, y antes de pronunciarnos específicamente sobre cada uno de los puntos del decreto que se pone a consideración, es importante señalar que si bien en el documento soporte se hace un esfuerzo importante por tratar de equiparar las funciones que la Constitución política le asigne el Presidente de la República en el artículo 370, con las funciones de regulación misma que se determinan en el artículo 68, este esfuerzo no es más que una interpretación que no tiene en cuenta los parámetros jurisprudenciales que existen, tanto por parte de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado.

Lo anterior implica que el Presidente, al momento de realizar intervenciones de tipo regulatorio, estaría inscribiéndose en una teoría no probada respecto de sus propias funciones en materia de regulación, e incluso de una atribución de funciones en lo que respecta a la ley 143 de 1994, que generaría una litigiosidad innecesaria, que afectaría la estabilidad de las señales económicas que se pretenden realizar.

En ese sentido, y previendo este tipo de riesgos, sería preferible que el Presidente se concentrara en la expedición de los decretos que determinen las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos, así como la política pública sectorial, para lograr que las comisiones de regulación, con una visión técnica de los diferentes sectores, pueda implementar las señales económica, manteniendo la coherencia de la institucionalidad, pero al mismo tiempo, logrando los objetivos que aparentemente tiene el Gobierno Nacional.

2         Sobre el texto del Decreto

2.1         Respecto del Artículo 1

Tal como se desprende del texto del borrador de Decreto, el Presidente se quedaría con los actos de carácter general, que están asociados fundamentalmente a las fórmulas tarifarias, a los reglamentos, y a las funciones que no tuvieren un destinatario específico. Por el contrario, las comisiones de regulación quedarían con las funciones de los actos particulares, respecto de lo cual se presentan a consideración los siguientes comentarios:

En primer lugar, es claro que la función de regulación es en sí misma compleja, y requiere no solamente el conocimiento técnico específico de cada sector en particular, sino al mismo tiempo, de una evaluación de las diferentes alternativas de intervención que se pudieran dar, una vez identificado un problema o un objetivo regulatorio.

Pretender que el Presidente personalmente asuma dichas funciones, y al mismo tiempo se ocupe de los demás asuntos que tiene en su agenda la primera autoridad del país, implica de manera cierta, que la regulación se estancara y se retrasarán medidas que se requieren precisamente para cumplir con los objetivos de transición energética, y de expansión de redes, que tanto se requieren particularmente en ciertos mercados del país.

En segundo lugar, tal y como se dijo con anterioridad, el hecho de que el presidente se abrogue la facultad de expedir los actos de carácter general (fórmulas tarifarias generales y reglamentos), implica que estos no tendrían un sustento técnico, sino más político, lo cual se agrava si se tiene en consideración que, tal y como se señala en el artículo dos del decreto, las comisiones de regulación quedarían como un simple apoyo técnico, al cual el Presidente podría recurrir, como también lo pudiera ser a otros entes distintos, cuyos intereses, capacidades y agendas no conocemos.

En tercer lugar, el ejercicio directo de la función regulatoria por parte del Presidente, implicaría que este asume la responsabilidad de la señal económica y de los impactos que esto pueda tener, que en el caso de que se configuren como un daño antijurídico, podrían comprometer al primer mandatario.

Finalmente, la estructura según la cual el Presidente determina los actos de carácter general, y las comisiones de regulación los actos de carácter particular, tendría la potencialidad de generar incongruencias, que pudieran configurar una falla en el servicio de regulación, respecto de la cual el Estado tendría que responder con los recursos del presupuesto.

2.2         Respecto del Artículo 2

El texto del artículo dos del decreto, faculta al Presidente para solicitar el “apoyo técnico” de las comisiones de regulación, así como de las demás entidades del sector.

En la forma como está planteado, implicaría en primer lugar que el Presidente no estaría obligado a buscar un apoyo técnico, y que, en el caso de que lo haga, puede recurrir literalmente a cualquier funcionario público o a un tercero, con independencia de su idoneidad, conocimiento del problema o conflictos de interés que pueda tener respecto de agentes del sector.

Lo anterior implicaría que, las posibilidades de captura del regulador se multipliquen de una manera importante, en la medida en que no sería claro cuál es el procedimiento que el Presidente habría aplicado para la expedición de una señal específica, ni tampoco si el apoyo técnico que utilizó resulta idóneo y objetivo frente al interés general, ni quien habrá participado en la misma.

Se insiste en ese sentido, que el Presidente tiene las facultades para reglamentar la ley, expedir la política pública sectorial conjuntamente con el ministro del ramo, y las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos, a través de las cuales se pueden lograr los objetivos que políticamente se requieran, y que a su vez sean implementados con un sustento técnico que le de garantía a todos los agentes que participan en el sector, incluyendo a usuarios y a empresas.

2.3         Respecto del Artículo 3.

En lo que respecta al artículo 3, es claro que la intención del Gobierno Nacional es la de dar un parte de tranquilidad respecto a las formas con las cuales se realizaría la intervención que se pretende a través del Presidente de la República.

Sin embargo, ninguno de los literales que desarrolla el artículo, garantiza que las decisiones que tome el Presidente tengan un sustento técnico, y que en efecto se puedan implementar, sin dañar el objetivo de garantizar la prestación continua  e ininterrumpida de los servicios públicos, las inversiones que se requieren para cumplir sus cometidos estatales, y la tranquilidad que requieren los usuarios para ellos mismos poder realizar las inversiones que permitan los logros de la política pública.

Es importante anotar que, los elementos que se señalan en los literales del artículo 3, no incluyen la totalidad de los parámetros con los cuales se estructura la ley 142 de 1994, y en ese sentido, el decreto restringe la aplicación de la ley, y los objetivos que la misma plantea, al no ser incluidos dentro de esos lineamientos generales.

Finalmente, y respecto del artículo 3, interesa comentar respecto del literal c, el cual no resulta claro en el sentido de que pareciera establecer, que el Presidente determinará la “pertinencia”, “oportunidad” y “calidad” que garanticen los criterios tarifarios, particularmente porque estos son de aplicación permanente, en todas las actuaciones de la regulación, y por lo mismo, no habría un momento oportuno.

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marzo 1, 2021 · 2:02 am

LA CRISIS ENERGÉTICA EN TEXAS

LECCIONES PARA CONSIDERAR

Por Ángel Castañeda Manrique

El Estado de Texas en los Estados Unidos, es y ha sido un caso de estudio en materia eléctrica, tanto desde el punto de vista de política pública y de regulación económica, y por supuesto desde la perspectiva de los servicios públicos.

En ese sentido, en esta ocasión, presentaré las características especiales que tiene Texas, las razones por la cuales ocurrió el apagón, los problemas que se desprenden del asunto y por último, las lecciones y los retos que dicha situación determina para el resto del mundo.

¿Porque Texas es especial?

Es un sistema aislado

Normalmente, el diseño de las redes eléctricas, buscan garantizar la confiabilidad y continuidad del servicio; en otras palabras, que el servicio no se interrumpa, ante cualquier circunstancia.

Una forma de lograr esa seguridad en el suministro, es través de la interconexión con otros mercados u otras zonas, que ante la falla de los sistemas propios, están en disposición de entrar a suplir lo que las fuentes locales no pueden hacer.

Pues bien, Texas es un sistema completamente aislado del sistema interconectado de los Estados Unidos tal y como se muestra en la siguiente gráfica:

https://www.cnbc.com/video/2021/02/16/texas-governor-calls-for-probe-into-power-grid-operator-ercot.html

Lo anterior se presenta, fundamentalmente por tres razones:

La primera, porque Texas siempre ha creído y querido ser un Estado independiente, y en ese sentido, parte de su “soberanía” es no depender de terceros para suplir el servicio.

La segunda, porque Texas no quiere que sus recursos y en general su sistema, esté subyugado a las normas de carácter federal, que claramente se aplicarían si hubiese un tráfico con otros estados; en ese sentido, en la medida que se mantenga aislado, pueden olvidarse de la FERC y de las autoridades federales.

La tercera, porque Texas es un estado rico en recursos naturales de petróleo y gas, y en ese sentido ¿Para que conectarse con el sistema interconectado americano si tiene las fuentes internas suficientes para abastecer el mercado?

Hay que decir que, hasta el momento, el experimento de Texas había sido exitoso, y en ese sentido, los ciudadanos del Estado estaban orgullosos, no solo de la configuración de su sistema, sino además de su independencia de las autoridades federales en materia de regulación.

Pero si funcionaba tan bien, ¿Qué fue lo que paso?

Pues que el evento que jamás se pensó que ocurriera, en efecto pasó, dejando a más de 4 Millones de personas sin servicio de energía eléctrica, en medio de la peor tormenta de nieve, que bajo la temperatura a niveles record.

En efecto, lo que paso se explica de la siguiente manera:

Cuando se diseña casi cualquier proyecto de infraestructura, normalmente se identifican todos los riesgos que pueden ocurrir, y al mismo tiempo, se implementan las acciones que pueden contribuir a mitigar que esos riesgos en efecto sucedan.

En materia de infraestructura de energía, los diseños de los sistemas eléctricos y de gas, los riesgos son ponderados por la posibilidad de que pasen y la probabilidad de que ocurran; la posibilidad casi siempre existe, pero la probabilidad se determina obviamente de acuerdo con los datos históricos, lo que permite determinar si es alta o no; si el evento es posible, pero no ha ocurrido, pues la probabilidad es baja.

Esos riesgos que se ubican como posibles pero poco probables, son ponderados para determinar si se justifica hacer las inversiones que permitan solucionarlos, asunto que normalmente no se hace, porque resulta mucho más costoso invertir en solucionar el riesgo, que asumir el riesgo mismo de que el evento ocurra, por lo menos desde el punto de vista teórico.

Pero la realidad es otra; cuando el evento posible pero poco probable se materializa, el servicio se deja de prestar, las personas dejan de tener las comodidades que éste les provee, y en ocasiones se pierden vidas y los daños son importantes, tal y como sucedió en este caso.

En Texas, sin embargo, hace precisamente una década, se había presentado el mismo fenómeno climatológico, y a pesar de que varios expertos sugirieron preparase para esa eventualidad, el asunto fue olvidado fundamentalmente por los costos que eso implicaba.[1]

Lo que ocurrió entonces, fue que la temperatura bajo y eso hizo que algunas plantas térmicas a gas, y otras granjas eólicas no funcionaran, al punto que no era posible que generaran energía, y por ende, se causó la interrupción del servicio, sumado a las fallas de algunos sistemas de transporte de combustibles se congelaran en algunos de sus elementos de funcionamiento críticos.

En efecto, la demanda por electricidad se incrementó de manera importante hasta los 69.150 megavatios, lo que causo que aproximadamente 30.000 megavatios cayeran, dejando sin energía a más de 4 Millones de personas que, a su vez, demandaban más energía para calentar sus hogares. Las imágenes que se muestran a continuación, muestran el impacto de la medida:

[1] Texas Monthly. https://www.texasmonthly.com/politics/texas-blackout-preventable/. Tomado el 28 de febrero de 2020.

Vista área del sistema en operación normal
Vista área del impacto del apagón en Texas

El resultado fue 4 días de interrupción del servicio, algunas personas murieron por las bajas temperaturas y muchas viviendas resultaron afectadas por el congelamiento de las tuberías, entre otras muchas cosas.

Si bien el regulador trató de tomar medidas, no tenía las herramientas para hacerlo, precisamente porque no existe un respaldo, bien a través de agentes o bien a través de interconexión. El regulador explicó de esta manera las medidas tomadas.

¿Cuáles son los asuntos que tienen que evaluarse?

Sin duda el caso está siendo objeto de estudio, y dentro de la polarización política que se vive en Estados Unidos, este asunto no ha hecho otro cosa que atizar las diferencias, lo cual dificulta hacer una evaluación objetiva del tema.

Sin embargo, podemos decir que los siguientes aspectos serán objeto de discusión y posiblemente sean los asuntos que ocupen la atención de los próximos meses, una vez recuperado el servicio

Para poder entender el problema es necesario tener en cuenta que Texas tiene una matriz relativamente bien distribuida, tal y como se muestra en el siguiente gráfico:

Del gráfico se desprende claramente que la matriz está muy inclinada hacia los combustibles fósiles, y solo un 28% aproximadamente hacia la energía renovable. Con estos datos, empecemos entonces el análisis:

La desregulación del mercado

El mercado de Texas, es desregulado, esto es, el objetivo fundamental de las autoridades fue el de fomentar la competencia entre los diferentes agentes, de manera que las personas pudieran escoger su proveedor en función del precio. Para el efecto, dejaron a las empresas en casi total libertad.

Los críticos que ubican la causa del apagón en el mercado, aseguran que la competencia llevó a los agentes a bajar costos a un punto donde el riesgo de interrupción del servicio se agravó, y la súbita bajada de temperatura, dejó a los agentes sin formas de reaccionar[1].

Obviamente, desregular un mercado para promover la competencia, y que los usuarios se beneficien de un de menor costo de la energía, es sin duda un objetivo, pero no es el único en materia de servicios públicos, y en ese sentido, puede decirse que una tarifa barata en el corto plazo, no necesariamente es lo que le conviene al usuario en el largo plazo, como lo demuestra claramente Texas.

Es evidente que la competencia, cuando se trata de servicios públicos, debe ponderarse con otros objetivos, los cuales el mercado por si solo no es capaz de asumir, por lo que se requiere algún grado de intervención del Estado, precisamente para tratar de cubrir estos eventos.

El aislamiento del sistema interconectado

El segundo punto que en mi opinión resulta crítico, es si ante las circunstancias, se justifica que el Estado de Texas esté aislado del sistema interconectado.

El punto resulta válido si se tiene en cuenta que, de existir la interconexión, probablemente el evento no hubiese sucedido, o por lo menos no hubiese sido tan prolongado, fundamentalmente porque otros proveedores de otros Estados, hubiesen podido suplir el servicio.

La interconexión, sin embargo, no está exenta de consecuencias; en primer lugar, los Texanos verían un incremento en sus facturas normales, fundamentalmente porque tendrían que contribuir a la financiación de la infraestructura a la cual se conectarían, sin contar con los valores que tendrían que pagar por ese respaldo específico.

Este asunto, sin embargo, no se resolverá por la vía de la discusión técnica, fundamentalmente porque como lo dije con anterioridad, se volvió un tema partidista, en un estado donde existe una clara predominancia Republicana.

El diseño de los sistemas para considerar el cambio climático

Un tercer punto, que parece muy importante como lección para todo el mundo, es que el cambio climático es real, pero sobretodo, impredecible.

Las temperaturas en Texas fueron extremadamente bajas, lo que hace que sus sistemas tengan que prepararse  para una mayor demanda del servicio (lo que implica expandir la infraestructura de generación de energía y la de transmisión entre otras), y para que la oferta realice las inversiones que permitan la generación de energía, aún en momentos críticos.

Una alternativa a la anterior, muy imperfecta, tanto desde el punto de vista práctico como de política pública, es que cada persona, cada usuario, se prepare para este tipo de eventualidad.

Cualquiera de las dos soluciones, antes mencionadas, claramente implicará la inversión de recursos importantes, que se deberán incluir, directa o indirectamente, en el costo del servicio.

El papel de las energías renovables y la falta de seguridad en el suministro

Lo primero que hay que decir en este punto, es que la acusación según la cual, las energías renovables fueron las causantes de la falla, no tiene sustento, o por lo menos, fallaron de igual manera que otras tecnologías que utilizan combustibles líquidos. La falla fue sistémica, y según la Comisión de Servicios Públicos de Texas, el asunto pudo haber sido mucho peor, sino se hubiesen tomado las medidas a tiempo.

Lo que me parece importante, es que la introducción de energías renovables y no renovables, deben tener en consideración nuevos escenarios extremos de operación, para hacer las mejoras tecnológicas que fuesen necesarias.

La sustitución de las fuentes convencionales, por la energía renovable, no es perfecta, en la medida que las fuentes renovables no tienen confiabilidad en ese sentido que su insumo, no es una asunto que el humano pueda contralar, como lo es el viento o el sol; Texas y en general la humanidad, tiene ver virar con mucha rapidez hacia el hidrógeno, que es el elemento más abundante en el universo, pero para eso requerimos enfocar todos nuestros esfuerzos en ese sentido.

El asunto en Texas no es que la energía renovable no sirve, o que no sea viable dentro de la matriz energética; el asunto es como se introduce, de manera que afecte la continuidad del servicio de energía eléctrica.

Los retos que la experiencia en Texas tiene para todo el mundo

Sin duda el primer reto, es evaluar si en realidad el mercado eléctrico, sin la intervención del Estado, cumple con los objetivos del servicio público; esta es una discusión eterna, que como decía Tanzi, corresponde al péndulo de la política.

El segundo reto, es sin duda el cambio climático y lo que este implica para tener sistemas resistentes y resilientes, capaz de absorber situaciones extremas, ya sea de calor o sequia, de extremo frio o de extrema lluvia.

Y en Colombia que?

Colombia no sufre de tormentas de nieve, pero si de periodos extremos de sequía y periodos de alta pluviosidad, ambos con efectos importantes en nuestro sistema.

En Colombia el mercado es regulado, dentro de un régimen de libertad, donde los agentes determinan el precio, en función principalmente de la disponibilidad del recurso; para periodos de hidrología crítica, tenemos el Cargo por Confiabilidad, que es un instrumento que obliga a los agentes a entregar energía en firme cuando el país así lo requiera, y a un precio determinado, lo que impide que el precio del mercado determine el costo final al usuario.

La situación de Texas pone de presente que el mercado por si solo no es suficiente, que la competencia como instrumento para bajar las tarifas a los usuarios pierde la perspectiva del riesgo, y al final, es el usuario el que asume los riesgos.

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[1] https://www.texasmonthly.com/politics/texas-blackout-preventable/

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mayo 14, 2020 · 2:40 am

Incremento en el costo de la energía eléctrica en Colombia en la coyuntura del COVID (Mayo 14 de 2020)

Por Ángel Castañeda Manrique

Sin duda alguna, el termómetro de lo que la gente piensa y siente, respecto de cualquier tema, son las redes sociales, que nos permiten establecer cuando un tema es sensible, si la gente está bien o mal informada y en general, la temperatura del asunto.

Aplicando esta lógica, he visto con alguna preocupación, que la gente se está quejando por el incremento del precio de la energía en estos tiempos de pandemia, culpando a las empresas por las facturas entregadas, sin entender lo que realmente pasa, si el incremento se justifica o que es lo que hay en juego.

Tal y como nos enseñan desde la primaria, Colombia es un país bendecido por sus recursos naturales, particularmente por los recursos hidráulicos, que nos han permitido no solo tener una matriz energética muy limpia en términos ambientales, sino además relativamente barata comparada con el resto de países.

Para partir de cifras generales, Colombia tiene capacidad de generación instalada de 17,529 MW, que utilizan diferentes tipos fuentes de energía. El cuadro siguiente muestra la distribución entre fuentes:

Como se puede ver del gráfico, casi un 70% de la energía es hidráulica, y en la medida que el régimen de lluvias se comporte de manera normal, tenemos acceso a energía relativamente barata. Sin embargo, cuando el régimen de lluvias es atípico, y los veranos se extienden más de lo debido, es necesario utilizar otro tipo de fuentes, estas si mucho más costosas, que por fortuna (y por el esquema regulatorio implantado), están disponibles para cuando el país las requiera.

¿Y entonces cuál es el problema?

Pues bien, en la coyuntura actual, en la cual el principal protagonista es el COVID y consecuente confinamiento en las casas, ha pasado desapercibido el comportamiento anormal de régimen de lluvias, que ha afectado de manera importante la cantidad de agua que embalsamos. En otras palabras, no está lloviendo lo que debiera y por lo mismo, nuestros embalses no están en el nivel que requerimos para garantizar el suministro de energía. El siguiente gráfico, muestra el déficit que tenemos:

Fuente: CREG

Si bien la cantidad de energía disponible en la actualidad, nos garantiza que tengamos un abastecimiento de energía en el corto plazo, si seguimos desembalsando agua de la manera como lo estamos haciendo, vamos a tener un racionamiento de energía para la temporada de verano 2020-2021, a menos que logremos llegar con un 70% de la capacidad de embalse lleno para mes de Diciembre de 2020.

La solución del Mercado, que no está funcionando

Ahora bien (y es aquí donde viene la magia), normalmente de este tipo de circunstancias se encargan las señales de mercado; es decir, cuando esta situación, que es conocida por todos los agentes ocurre , el mercado se ajusta solo, generando las señales de precio que, de un lado, permiten que el respaldo térmico entre en el despacho, y de otro, que los usuarios tenga una señal para racionalizar los consumos de energía; en otras palabras, como el agua es escasa, los agentes hidráulicos le suben el precio a su oferta de energía para poder teóricamente ahorrar agua, y las cantidades que ahorran son suplidas por los generadores térmicos, produciendo un incremento en el precio de la energía que es una señal para que el usuario puede ajustar su consumo para no pagar más.

Esto puede sonar horrible durante el confinamiento, pero es la forma como hemos podido superar varios veranos intensos, incluido cuatro fenómenos del Niño, sin entrar en racionamiento, lo que significa que, a pesar de los críticos que añoran por un sistema público, el esquema funciona.

Sin embargo, en las circunstancias actuales, el mercado no está subiendo el precio lo suficiente, lo que ha hecho que estemos gastando el agua que debíamos estar ahorrando, lo cual, como dije, nos pone en peligro de un racionamiento eléctrico a partir de diciembre de 2020, lo que implica que no podremos recuperar la economía cuando salgamos del COVID.

¿Cuáles son las alternativas?

Por fortuna, parte de la arquitectura institucional existente en el país, incluye instituciones como la CREG, encargadas de monitorear este tipo de asuntos y tomar las medidas que se requieran. Es por eso que la CREG propuso para discusión la Resolución 080 de 2020, donde básicamente plantea una intervención del mercado, de manera que logremos la meta de agua embalsada necesaria para pasar el 2021 sin racionamiento.

Algunos (ver link) sostienen que la CREG no debería meterse, y que debería dejar que el mercado funcione; otros (ver link) han lanzado la alarma, con justa razón, porque algo está pasando en el mercado eléctrico, que no es congruente con la situación.

Ahora, mirando el vaso medio lleno, la coyuntura actual para que entren los generadores térmicos no es mala, fundamentalmente porque una parte importante de ellos, cerca de 2000 MW, se abastece de la planta de regasificación de Cartagena, y hoy en día se consigue Gas Natural Licuado (GNL) a casi una tercera parte de lo que lo venden los productores nacionales.

En documento aparte analizaremos los dilemas institucionales que esto plantea, y si es razonable o no que la CREG intervenga, considerando las circunstancias. Por ahora, tenemos que estar preparados para que la energía suba de precio, ajustar lo más que podamos nuestros consumos ahorrando energía, y preparar al país para la recuperación económica.

Para los que se quejan del incremento de las tarifas así explicado, pensemos que peor que tener energía a un precio alto, es no tenerla para el año entrante, sobre todo cuando estemos tratando de recuperarnos del golpe económico del COVID 19.

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