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abril 24, 2023 · 12:29 am

LAS CONTRADICCIONES DEL GOBIERNO DE COLOMBIA FRENTE A LA FORMA DE INTERVENIR EL SECTOR DE ENERGÍA

Muchos de los colombianos se han enterado por los medios y por las redes, de la intención del Presidente de actuar en materia de tarifas de servicios públicos, dentro de un contexto enmarcado dentro del término “justicia tarifaria” y “transición energética justa”, sin entender muy bien hacia donde va el tema, ni tampoco sus consecuencias.

En este documento me propongo explicar entonces porque la posición del actual gobierno del Presidente Petro resulta incoherente, dada la coyuntura, y propongo como teoría, que su verdadera intención es la de arrasar con las instituciones de carácter técnico, tanto en el corto como en el largo plazo.

Para poder entender el tema, es necesario tener en consideración algunos hechos importantes, que muchas veces son borrados de la memoria colectiva por la velocidad con que avanzan las noticias, particularmente de los anuncios públicos que hacen las diferentes autoridades gubernamentales, que dejan poco espacio para la reflexión pausada de los temas.

Estos hechos pueden resumirse de la siguiente manera:

  1. El Presidente Petro anunció públicamente que iría a “reasumir” las funciones que en su concepto se habían delegado en la Comisiones de Regulación de servicios públicos domiciliarios, particularmente CREG y CRA, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 67 de la ley 142 de 1994.
  2. La CREG que está compuesta por 9 miembros, 3 de los cuales le corresponden al Gobierno Nacional (Ministerio de Minas y Energía, Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Hacienda), tiene en la actualidad 4 vacantes, las cuales, de ser llenadas por el Presidente Petro, con personas que cumplan con los requisitos respectivos.
  3. El Presidente Petro nombra 4 funcionarios públicos encargados de las 4 vacantes, quienes individualmente cumplirían los requisitos para ser nombrados como expertos en propiedad de la CREG.
  4. El Presidente Petro expide un Borrador de Decreto para comentarios, a través del cual modifica el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, donde mezcla medidas de política pública (pocas), con medidas de carácter regulatorio, es decir, de competencia de la CREG.
  5. La Superintendencia de Servicios Públicos, a cargo de una persona muy cercana al Presidente, expide una Resolución de carácter general, modificando y complementando la regulación expedida por la CREG.

Todos estos hechos, son en mi opinión concluyentes, en el sentido de que el Gobierno Nacional no le interesa la institucionalidad existente, y requiere hacer intervenciones con objetivos todavía poco claros, que pueden no solo destruir lo que hemos avanzado en 30 años, sino además, destruir el futuro de la infraestructura de servicios públicos y el futuro energético del país.

Para el efecto, en primer lugar haré referencia a un poco de teoría, explicada de la mejor manera que puedo, para luego sustentar el caso, de la siguiente manera.

TEORIA DE LAS INSTITUCIONES

La teoría de las instituciones, es el nombre que se le da a aquella construcción que hace una sociedad, de una serie de reglas, para defender un objetivo que se considera vital para la misma comunidad (North, 1990)

En esencia, las instituciones son reglas expresas o tácitas, que se consolidan al interior de una sociedad, que generan límites tanto a la actuación de los particulares como del Estado, para preservar un bien común, considerado así por la sociedad.

Una de las fuentes más frecuentes de creación de instituciones es la ley misma, y en ese sentido, le corresponde a está determinar la naturaleza de la institución, sus objetivos, facultades, composición, etc. La forma como se diseñen estas instituciones, es directamente proporcional al logro de los resultados, y en ese sentido, un mal diseño institucional lleva necesariamente a un mal resultado.

Una mirada a la historia de la humanidad, puede evidenciar como los países con instituciones solidas, inclusivas y bien diseñadas, contribuyen al desarrollo de los países, a la disminución de la pobreza y en general a un aumento del bienestar. (Acemoglu & Robinson, 2012)

Ese diseño institucional, sin embargo, se debate entre dos mundos que resultan, en principio, en contraposición; de un lado, un modelo donde el Estado interviene de manera fuerte en la mayoría de los sectores, relegando al sector privado a nada y otro extremo, donde el sector privado, a través de instrumentos de mercado, cumple con los objetivos de la sociedad, digamos de manera natural.

Es importante aclarar que ninguna de las dos posiciones anteriores niegan la existencia y la necesidad de un Estado, de una organización que ordene la sociedad[1]; lo que se discute es el grado de involucramiento del Estado en la sociedad y en los derechos y libertades de los individuos.

Esas dos vertientes, que reflejan de alguna manera los extremos, tienen muchos matices entre una y otra, que es, como lo señala Tanzi (TanziG, 2011), la discusión que se desarrolla en la mayoría de los países democráticos. Esta discusión se produce, porque en realidad, ninguno de los extremos, ni el Estado asumiendo la totalidad de las actividades, ni el mercado obrando de manera autónoma, cumple con las expectativas del ciudadano común.

Los modelos que parten o involucran la intervención del Estado, en diferentes grados, parten del supuesto de que el funcionario público está ungido de una especie de “encanto”, según el cual, todas sus actuaciones se hacen para cumplir los objetivos de un interés general, es decir, en beneficio de la sociedad, como si se tratara de una persona con una moral superior al de la comunidad sobre la cual dirige, muy a pesar de que esa persona es en realidad un ser humano, con las falencias propias que vienen con dicha condición.

La teoría de la “escogencia pública” o “public choice” (Buchanan & Musgrave, 2001), como se conoce en inglés, explica bien el fenómeno, que aplica por igual a funcionarios de izquierda o de derecha; según dicha teoría, el funcionario público sigue siendo un humano tomando decisiones por todos, y esas decisiones, al igual que en los mercados, busca maximizar el bienestar de ese funcionario, que es el de ganar votos para ir ascendiendo en la pirámide del poder; en ese sentido, el funcionario de un Estado, busca tomar las decisiones que más votos le traigan, y evitar aquellas que no le de votos o que le quite, de manera similar como lo hacen los agentes en un mercado con las ganancias.

El problema es que las decisiones que más votos traen no necesariamente son las que más le convienen a los votantes y en ese sentido, no cumplen con el objetivo de estar alineadas con el interés público. Un ejemplo puede explicar mejor el tema:

Asuma que nombran a un político como gerente de una empresa del Estado; este se enfrente a una petición del sindicato, donde se exige triplicar el gasto en personal, o la suspensión de las actividades; el político, actuando como gerente, no mira los impactos que implica para la empresa pública aceptar o no la medida, sino los impactos políticos que puede tener una discusión con el sindicato (cuyo apoyo probablemente requerirá en una elección futura), y los votos que perderá si el servicio se detiene por cuenta de una discusión con el mismo. La respuesta es que el político – Gerente, buscará un número que satisfaga al sindicato y que garantice su lealtad futura, y buscará transferir esos costos al precio del bien o servicio prestado.

El mercado por su parte, tampoco es suficiente para cubrir adecuadamente la prestación de bienes y servicios, considerados como esenciales, como lo son los servicios públicos domiciliarios, porque tiende a quedarse con aquella porción de la demanda más rentable, porque da más utilidades, dejando atrás a una gran parte de la población que o no tendría como pagar el servicio, o que no lo pagaría en su totalidad, incumpliendo de esta manera con el objetivo de cubrimiento total de los bienes o servicios.

Es por lo anterior que se requiere un punto medio, esto es, una intervención del Estado que encause y guie la actuación privada, y al mismo tiempo, una intervención del Estado para garantizar que los servicios le llegan a toda la población, a través de incentivos, subsidios o incluso inversiones.

LA LOGICA DETRÁS DE LAS COMISIONES DE REGULACIÓN

Las Comisiones de Regulación, obedecieron en parte a esa lógica de lograr un punto medio que permitiera atraer inversión pública y privada para cumplir con los requerimientos de cobertura y calidad de los servicios públicos, y al mismo tiempo, para que el Estado pudiera dirigir las acciones y la dirección de hacia donde debería ir la intervención que se daría a partir de dichas Agencias del Estado, como las denominó la Corte Constitucional.

En efecto, en primer lugar, las Comisiones de Regulación fueron creadas como Agencias del Estado de carácter técnico, esto es, conformadas por personas con un alto nivel de especialización en los asuntos sobre los cuales regulan, para producir reglas de carácter técnico, con contenido económico, jurídico y por supuesto, ajustado al sector que se regula.

En segundo lugar, las Comisiones de Regulación fueron creadas como cuerpos colegiados, donde además de los técnicos, a los que se denominó “expertos comisionados”, existe una participación política representada en el ministerio del ramo (Minas y Energía para la CREG y Ministerio de Desarrollo para la CRA), más el Director de Planeación y el Ministro de Hacienda.

Si bien existen posiciones doctrinales que critican este tipo de modelo, por restarle capacidad técnica e independencia a las Comisiones de Regulación, es claro que en Colombia ha mostrado ser un ejercicio razonable de poderes, que ha llevado a lograr consensos técnico – políticos, que por demás resultan útiles para defender las medidas ante los órganos de control político.

Por que es importante que sean cuerpos técnicos y colegiados

La importancia de que sean cuerpos colegiados, es que sus decisiones son el resultado de discusiones entre sus miembros, nadie tiene el poder absoluto y en ese sentido, se logran medidas que impiden la captura de la entidad; en otras palabras, que sea un grupo de personas, permite que ni los intereses de las empresas sujetas a regulación, ni los intereses de los políticos, la tengan fácil en la toma de decisiones.

Esto implica que los asuntos deban ser estudiados, vistos desde diferentes puntos de vista, y las decisiones deben tomarse o bien por mayoría o por consenso.

Claramente, la escogencia de los expertos, su perfil y su experiencia, resultan determinantes a la hora de conseguir decisiones técnicas, especialmente porque estos nombramientos se hacen por periodos fijos, lo que garantiza que su participación en las decisiones sea lo suficientemente independiente. En otras palabras, la CREG y la CRA están diseñadas para tomar decisiones técnicas, con personas independientes, que se concilian políticamente con el Gobierno.

De otro lado, la importancia que sean cuerpos técnicos (y por lo tanto no políticos), es que permite de un parte tener discusiones sobre hechos, cifras, datos ciertos, no manipulados, y de otra, le da tranquilidad a las personas que invierten en el sector, de que su inversión no será desconocida ni inutilizada.

PORQUE LA POSICIÓN DEL GOBIERNO RESULTA CONTRADICTORIA

Lo primero que habría que señalar, es que no es coherente que el Presidente busque hacer la regulación de manera directa, al mismo tiempo, no nombre los expertos comisionados de la CREG en propiedad. Cualquier persona pensaría que pudiendo nombrar 4 de los 6 expertos, que sumados a los tres miembros del Gobierno que participan en la CREG, le darían mayoría, esta sería el curso de acción obvio, que permitiría consolidar su política pública.

Pero ¿Por qué no tramita sus propuestas ante el regulador?

Una primera posibilidad, porque no quiere personas trabajando en la regulación, pensando 24/7 en soluciones técnicas a los problemas, que sería lo que obtendría nombrando a los expertos en propiedad, sino lo que busca son votos tanto en el Comité de Expertos (que validen las decisiones que se lleven por mayoría y sin discusión) y tener los votos en la plenaria de la CREG, para igualmente pasar cualquier decisión en ese sentido.

Una segunda teoría, es que el Presidente está esperando como repartir los cargos de la CREG, dentro del juego político, y en ese sentido, sacar adelante la agenda legislativa, repartiendo los puestos de experto comisionado, lo cual claramente afectaría la institucionalidad.

Una tercera teoría, es que el Presidente está esperando la aprobación de las facultades extraordinarias que presentó en el Plan Nacional de Desarrollo, y modifique la estructura de la CREG, baje y modifique los requisitos para ser considerado como experto comisionado, permitiendo la vinculación de políticos sin experiencia sectorial en el asunto.

Todas las teorías anteriores, serán comprobadas o no, con el paso del tiempo. Lo cierto, es que la posición actual, deja a la CREG, en el peor de los mundos, porque su credibilidad estará sujeta a prueba, y en el entretanto, se afectará la confianza necesaria que los agentes deben tener para hacer inversiones de larguísimo plazo, afectando de esta manera la prestación del servicio.

Con independencia de lo anterior, la posición del Gobierno con la expedición de un borrador de Decreto que pareciera ejercer de manera directa la regulación, y la promulgación de actos generales por parte de la Superintendencia, expresamente prohibidos por la ley, pareciera llevar fundamentalmente a un desconocimiento de la institucionalidad, esto es, el Presidente quiere sacar medidas que no tengan un fundamento técnico, que sean implementadas con la menor discusión posible, y que sean propuestas por aquellos que lo rodean, que solo tienen objetivos políticos, y no buscan necesariamente el bienestar de los usuarios de los servicios públicos.

Esto tiene un impacto directo en la prestación de los servicios públicos; en efecto, el Estado no puede hacer las inversiones que se requiere para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos; por el contrario, la participación del sector privado en estos servicios intensivos en capital, liberan recursos públicos que pueden ser invertidos en otros sectores, donde el Estado no tiene sustitutos.

De hecho, lo que un movimiento de izquierda debería buscar, es la destinación de la mayor cantidad de recursos hacia la población menos favorecida, lo cual requiere liberar sectores donde los particulares cumplen de mejor manera la función, y contrario a lo que pretende Petro, fortalecer de manera importante las instituciones de regulación, no debilitarlas. (Murillo, 2009)

De acuerdo con lo anterior entonces, surgen las siguientes preguntas

¿Por qué el Presidente quiere reasumir funciones y no las ejerce a través de las instituciones creadas para el efecto, pudiendo nombrar las personas que las conforman?

¿Por qué el Presidente expide decretos que supuestamente desarrollan política pública, cuando su contenido refleja medidas de regulación económica propia de la CREG?

¿Por qué el Superintendente de Servicios Públicos expide actos generales prohibidos por ley para esa institución, y no somete dichas medidas al ente de regulación?

El común denominador de las respuestas anteriores es precisamente evitar que la institucionalidad funcione.

Bibliografía

Acemoglu, D., & Robinson, J. (2012). Por qué fracasan los paises. Nueva York: DEUSTO.

Buchanan, J., & Musgrave, R. (2001). Public Finance and Public Choice. Boston: MIT PRESS.

Murillo, M. V. (2009). Political Competition, Partisanship, an Poliicy Making in Latin America Public Utilites. Cambridge: CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS.

North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. New York: Cambridge Universtiy Press.

TanziG, V. (2011). Government vesus Markets. Cambridge: Cambridge University Press.

[1] En ese sentido, ni siquiera Adam Smith, considerado el padre del capitalismo, consideraba una sociedad sin Estado; por el contrario, su existencia era considerada como vital, incluso con ciertos grados de intervención por fuera de los servicios básicos, tales como seguridad y justicia.

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febrero 17, 2023 · 2:39 pm

CARTA DE COMENTARIOS AL BORRADOR DE DECRETO PARA ASUMIR LA FUNCIÓN DE REGULACIÓN DE MANERA DIRECTA

Texto de la carta enviada a la Presidencia de la República a propósito de la toma de la función regulatoria.

Señores

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

Presidencia de la República de Colombia

Ciudad

Ref.     Comentarios al Borrador de Decreto “Por el cual se real asumen algunas de las funciones presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones

Respetados Señores:

En atención a la publicación del decreto “Por el cual se real asumen algunas de las funciones presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, el cual se acompañó de la memoria justificativa publicada por el Departamento Administrativo de La Presidencia de La República, de manera respetuosa me permito poner a su consideración algunos comentarios respecto del contenido del decreto y del documento soporte, de la siguiente manera:

1         Sobre la generalidad de la intervención

Respecto de la intervención que se plantea a partir de la implementación del decreto que se propone, ésta tiene hondas consecuencias en un sector que, como el de servicios públicos, resulta absolutamente vital para garantizar los derechos de los ciudadanos a tener un servicio público, y al mismo tiempo, para el desarrollo en general del país.

En ese sentido, desarrollaremos los argumentos que soportan la inconveniencia de tomar una medida en la forma como se plantea, de la siguiente manera:

1.1         La importancia de la institucionalidad en las actividades de servicios públicos

La introducción del capítulo de servicios públicos en la Constitución Política de Colombia, no fue ni mucho menos, un asunto del azar, sino por el contrario, la receta que el país encontró para resolver los problemas que se presentaron en el suministro de energía eléctrica, y que dieron lugar al apagón de 1991, y que por demás coincidían con cifras muy pobres en todos los servicios públicos.

En efecto, para el año 1991, el sector de los servicios públicos dependía fundamentalmente del Estado, que tenía el monopolio de los mismos, y por lo tanto, la responsabilidad que se deriva de dicha posición, teniendo que asumir la financiación de la infraestructura que el país requería para contar efectivamente con los servicios públicos, y al mismo tiempo con los riesgos asociados a la contratación pública, que era fundamentalmente el mecanismo a través del cual se lograba la ampliación de la poca cobertura que existía.

Ese monopolio del Estado, implicó al mismo tiempo que se presentara un conflicto de intereses de carácter político, que de un lado buscaban los favores electorales de tener tarifas baratas atendiendo a cierta cantidad de usuarios, y de otro lado, la intervención del Estado a través de empresas de naturaleza pública, que asumían la prestación del servicio de manera directa.

En ese sentido, el Estado de un lado intervino las tarifas buscando que éstas crecieran en menor proporción que la inflación, poniendo en peligro las empresas, y la viabilidad financiera de las mismas, asunto que con el tiempo, resultó afectando la prestación del servicio, y por supuesto los derechos de los usuarios.

Tampoco resulta menor el dato de la cantidad de recursos que el Estado tenía comprometidos en la infraestructura asociada al mismo; en efecto, en energía eléctrica, cerca del 30% de la capacidad de endeudamiento del país estaba comprometida al desarrollo de infraestructura eléctrica, sin cumplir con los objetivos de cobertura ni de calidad del servicio que se requería para que el país pudiera avanzar, y que los colombianos pudieran mejorar su nivel de vida. En otras palabras, el Estado invertía lo que podía, pero esto no era suficiente para lo que el país requería.

Así, la ley 142 de 1994, tomó las mejores prácticas internacionales en materia de intervención del Estado en este tipo de sectores sensibles, suprimiendo el conflicto de interés político que se presentaban el modelo anterior, y asignando a cada entidad una función específica, que debía cumplir de manera armónica dentro de la arquitectura del Estado.

Tal y como se determina en el artículo 370, y como se desprende de las facultades reglamentarias en el artículo 211, ambos de la Constitución política, el Presidente de la República, conjuntamente con el ministro del ramo, conservan la función de reglamentación de la ley, así como de determinación de la política pública, aplicable a cada sector específico. Así, tal y como se afirma en el documento soporte del borrador de decreto, la función principal del Presidente con el Ministro del ramo, es la de determinar la política pública sectorial que debe lograrse a través de instrumentos técnicos como lo son la regulación económica y la política fiscal.

Para efectos de implementación tanto de los objetivos establecidos en la ley 142 de 1994, como de la política pública que defina el gobierno de turno, la ley asignó a las comisiones de regulación la función de establecer las señales económicas de cada sector, definidas con fundamento técnico, dentro de las cuales las empresas de servicios públicos debían operar, de manera que son estas instituciones altamente especializadas, las encargadas de materializar en señales económicas específicas, los objetivos de política pública.

Ahora bien, considerando que las tarifas debían reconocer el costo de la prestación de cada uno de los servicios, y que era posible que existiera población que no pudiera asumirlos, en la misma Carta Politica y en la ley 142 de 1994, se estableció la posibilidad de implementar subsidios, como parte de la política fiscal, con objetivos sociales.

En ese sentido, el decreto que se propone resulta extraño, en la medida en que el Presidente teniendo de un lado las facultades de reglamentación y de determinación de política pública, así como los mecanismos para determinar los subsidios, prefiere asumir de manera directa la regulación, rompiendo la institucionalidad, e incurriendo en ese conflicto de interés político y técnico, que tendría el riesgo de afectar la señal de largo plazo, y por lo mismo, las inversiones que tanto requiere el país para lograr, por ejemplo, la transición energética, o las medidas de ajuste para el cambio climático.

Ahora bien, si la preocupación está en el impacto que las tarifas pueden tener en la población más desfavorecida, el Presidente podría recurrir a medidas como el incremento de subsidios, de la manera como se está haciendo en algunos lugares de Europa, a propósito de la situación derivada de la guerra de Rusia y Ucrania.

Lo anterior resulta aún más extraño, si se tiene en cuenta que al presidente de turno le corresponde nombrar los expertos que conforman las comisiones de regulación, lo cual, en el caso de la CREG por ejemplo, implica que el nuevo gobierno podría nombrar a 6 de los miembros de dicha institución, lo que implicaría que el Presidente estaría interviniendo la CREG, pudiendo nombrar personas afines a su objetivo de política pública, y al mismo tiempo con la facultad de establecer la política pública hacia la cual debe dirigirse la regulación económica.

1.2         Las implicaciones que el Presidente asuma funciones de carácter técnico, sin el soporte de las Comisiones de Regulación

Tal y como se desprende del texto del borrador de Decreto, el Presidente de la República, quien es fundamentalmente una institución política, pretende ejercer de manera directa la función de regulación, sin que para el efecto importe o sea determinante la posición de las comisiones de regulación.

La posición que propone el decreto, implica entonces que las medidas que irá a tomar el Presidente, serán fundamentalmente de carácter político, y en ese sentido, no necesariamente tendrán en cuenta los criterios de naturaleza técnica que puedan proveerse o le sean aplicables a cada sector, lo que en sí mismo quiebra de manera importante la confianza de los inversionistas públicos y privados de los diferentes sectores, y amenaza la señal de largo plazo que, de repente, se ve sorprendida con decisiones de este tipo, que son completamente ajenas al contenido y al espíritu de la ley 142 de 1994.

Por lo anterior, resulta increíble verdaderamente, que el documento justificativo del Decreto, afirme que éste no tiene impacto económico, lo cual evidencia claramente que el Gobierno Nacional no es consciente de la gravedad de la medida, ni de las  implicaciones que este tipo de decisiones tendría a futuro en el país, y específicamente respecto de los planes y proyectos que actualmente se desarrollan, y que parten del supuesto de una estabilidad de la señal económica, y por supuesto, de una estabilidad de la institucionalidad que se vería quebrada con este tipo de decisiones.

Si a lo anterior se le agrega que las comisiones de regulación quedarían completamente anuladas, en la medida en que solamente quedarían de “apoyo técnico”, cuando así se requiera, y que, al mismo tiempo, el Presidente podría tomar el consejo de cualquier otro asesor, con independencia de su idoneidad profesional o interés personal en el asunto, la posibilidad de captura se elevaría de manera importante, y lo que es más grave, la percepción que tanto usuarios como inversionistas tendrían de la medida, estaría asociada fundamentalmente a la puja política que se pueda dar, para lograr unos determinados objetivos.

La principal implicación de la medida que propone el Gobierno Nacional es la politización de la regulación, y la separación de los conceptos técnicos para la formulación de la misma, lo cual era exactamente el escenario que existía antes de 1991, y que demostró su fracaso.

1.3         La posibilidad de captura de los asesores del Presidente que intervengan en el tema sin las responsabilidades (Los contrapesos que supone tener una entidad como las Comisiones de Regulación)

Otro de los elementos que resulta crítico dentro del proyecto de decreto, es la anulación que se hace de la institucionalidad asociada a las comisiones de regulación, que fueron expresamente construidas no solamente para fortalecer las decisiones de carácter técnico, sino al mismo tiempo, fueron diseñadas para impedir la captura de las mismas.

En efecto, como lo conoce el Gobierno Nacional, las comisiones de regulación son entes colegiados, cuyas decisiones no las toma una persona específicamente, sino un conjunto de personas, altamente especializadas, y que deben tener un soporte técnico para cada decisión que toman, de cara tanto a los usuarios como a las empresas.

El decreto entonces propone ya no un cuerpo colegiado, sino una sola persona tomando las decisiones, que sería el Presidente de la República, sin un soporte técnico de las decisiones a tomar, y sin ningún tipo de discusión.

En esa estructura, las decisiones del Presidente que se tomen en ejercicio de las facultades que “reasume” a través del decreto, tienen un alto riesgo de ser influenciadas por intereses políticos, pero que al mismo tiempo, sean el resultado de la captura que eventualmente se haga de la figura del señor Presidente, con propósitos específicos, que darían al traste con la señal económica, y por supuesto con lo que se ha construido hasta el momento.

Si a lo anterior se le suma que el presidente puede o no contar con las comisiones de regulación como apoyo técnico, y al mismo tiempo, que las comisiones de regulación pasarían a ser un apéndice del Presidente, sin que las discrepancias que puedan existir al interior de esos cuerpos colegiados sean relevantes frente a la señal que se pretende implementar, es claro que la fórmula que propone el decreto, es en realidad una crónica de una muerte anunciada, que pondría en riesgo el desarrollo del país.

1.4         Los riesgos que determinan las intervenciones del Presidente, como si la función de regulación formara parte de la definición de Políticas Generales de Administración y control de eficiencia.

Finalmente, y antes de pronunciarnos específicamente sobre cada uno de los puntos del decreto que se pone a consideración, es importante señalar que si bien en el documento soporte se hace un esfuerzo importante por tratar de equiparar las funciones que la Constitución política le asigne el Presidente de la República en el artículo 370, con las funciones de regulación misma que se determinan en el artículo 68, este esfuerzo no es más que una interpretación que no tiene en cuenta los parámetros jurisprudenciales que existen, tanto por parte de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado.

Lo anterior implica que el Presidente, al momento de realizar intervenciones de tipo regulatorio, estaría inscribiéndose en una teoría no probada respecto de sus propias funciones en materia de regulación, e incluso de una atribución de funciones en lo que respecta a la ley 143 de 1994, que generaría una litigiosidad innecesaria, que afectaría la estabilidad de las señales económicas que se pretenden realizar.

En ese sentido, y previendo este tipo de riesgos, sería preferible que el Presidente se concentrara en la expedición de los decretos que determinen las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos, así como la política pública sectorial, para lograr que las comisiones de regulación, con una visión técnica de los diferentes sectores, pueda implementar las señales económica, manteniendo la coherencia de la institucionalidad, pero al mismo tiempo, logrando los objetivos que aparentemente tiene el Gobierno Nacional.

2         Sobre el texto del Decreto

2.1         Respecto del Artículo 1

Tal como se desprende del texto del borrador de Decreto, el Presidente se quedaría con los actos de carácter general, que están asociados fundamentalmente a las fórmulas tarifarias, a los reglamentos, y a las funciones que no tuvieren un destinatario específico. Por el contrario, las comisiones de regulación quedarían con las funciones de los actos particulares, respecto de lo cual se presentan a consideración los siguientes comentarios:

En primer lugar, es claro que la función de regulación es en sí misma compleja, y requiere no solamente el conocimiento técnico específico de cada sector en particular, sino al mismo tiempo, de una evaluación de las diferentes alternativas de intervención que se pudieran dar, una vez identificado un problema o un objetivo regulatorio.

Pretender que el Presidente personalmente asuma dichas funciones, y al mismo tiempo se ocupe de los demás asuntos que tiene en su agenda la primera autoridad del país, implica de manera cierta, que la regulación se estancara y se retrasarán medidas que se requieren precisamente para cumplir con los objetivos de transición energética, y de expansión de redes, que tanto se requieren particularmente en ciertos mercados del país.

En segundo lugar, tal y como se dijo con anterioridad, el hecho de que el presidente se abrogue la facultad de expedir los actos de carácter general (fórmulas tarifarias generales y reglamentos), implica que estos no tendrían un sustento técnico, sino más político, lo cual se agrava si se tiene en consideración que, tal y como se señala en el artículo dos del decreto, las comisiones de regulación quedarían como un simple apoyo técnico, al cual el Presidente podría recurrir, como también lo pudiera ser a otros entes distintos, cuyos intereses, capacidades y agendas no conocemos.

En tercer lugar, el ejercicio directo de la función regulatoria por parte del Presidente, implicaría que este asume la responsabilidad de la señal económica y de los impactos que esto pueda tener, que en el caso de que se configuren como un daño antijurídico, podrían comprometer al primer mandatario.

Finalmente, la estructura según la cual el Presidente determina los actos de carácter general, y las comisiones de regulación los actos de carácter particular, tendría la potencialidad de generar incongruencias, que pudieran configurar una falla en el servicio de regulación, respecto de la cual el Estado tendría que responder con los recursos del presupuesto.

2.2         Respecto del Artículo 2

El texto del artículo dos del decreto, faculta al Presidente para solicitar el “apoyo técnico” de las comisiones de regulación, así como de las demás entidades del sector.

En la forma como está planteado, implicaría en primer lugar que el Presidente no estaría obligado a buscar un apoyo técnico, y que, en el caso de que lo haga, puede recurrir literalmente a cualquier funcionario público o a un tercero, con independencia de su idoneidad, conocimiento del problema o conflictos de interés que pueda tener respecto de agentes del sector.

Lo anterior implicaría que, las posibilidades de captura del regulador se multipliquen de una manera importante, en la medida en que no sería claro cuál es el procedimiento que el Presidente habría aplicado para la expedición de una señal específica, ni tampoco si el apoyo técnico que utilizó resulta idóneo y objetivo frente al interés general, ni quien habrá participado en la misma.

Se insiste en ese sentido, que el Presidente tiene las facultades para reglamentar la ley, expedir la política pública sectorial conjuntamente con el ministro del ramo, y las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos, a través de las cuales se pueden lograr los objetivos que políticamente se requieran, y que a su vez sean implementados con un sustento técnico que le de garantía a todos los agentes que participan en el sector, incluyendo a usuarios y a empresas.

2.3         Respecto del Artículo 3.

En lo que respecta al artículo 3, es claro que la intención del Gobierno Nacional es la de dar un parte de tranquilidad respecto a las formas con las cuales se realizaría la intervención que se pretende a través del Presidente de la República.

Sin embargo, ninguno de los literales que desarrolla el artículo, garantiza que las decisiones que tome el Presidente tengan un sustento técnico, y que en efecto se puedan implementar, sin dañar el objetivo de garantizar la prestación continua  e ininterrumpida de los servicios públicos, las inversiones que se requieren para cumplir sus cometidos estatales, y la tranquilidad que requieren los usuarios para ellos mismos poder realizar las inversiones que permitan los logros de la política pública.

Es importante anotar que, los elementos que se señalan en los literales del artículo 3, no incluyen la totalidad de los parámetros con los cuales se estructura la ley 142 de 1994, y en ese sentido, el decreto restringe la aplicación de la ley, y los objetivos que la misma plantea, al no ser incluidos dentro de esos lineamientos generales.

Finalmente, y respecto del artículo 3, interesa comentar respecto del literal c, el cual no resulta claro en el sentido de que pareciera establecer, que el Presidente determinará la “pertinencia”, “oportunidad” y “calidad” que garanticen los criterios tarifarios, particularmente porque estos son de aplicación permanente, en todas las actuaciones de la regulación, y por lo mismo, no habría un momento oportuno.

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Es difícil no pronunciarse respecto de las recientes decisiones del Presidente Petro, tomadas con base en información incorrecta y al parecer, manipulada, específicamente frente a la decisión de no suscribir nuevos contratos de exploración y producción de gas y de petróleo.

El Presidente Petro asumió, imagino yo de buena fe, que la información que le entregaba la Ministra del ramo era correcta y que estaba sustentada técnicamente, lo cual no solo no es cierto, como se muestra en este documento.

En ese sentido, miraremos cual fue la base de la decisión del Presidente Petro y luego las implicaciones del mismo.

LAS BASES DE LA DECISIÓN

Las bases de la decisión están en un documento llamado “Balance de Contratos de Hidrocarburos y recursos disponibles para la transición energética justa”, por lo que resulta importante analizarlo, de la siguiente manera:

¿Cuál era el objetivo del documento?

Contrario a lo que las personas creen, el documento tenía un objetivo muy diferente de aquel para el cual efectivamente fue utilizado, tal y como se señala textualmente dentro del mismo, así:

“El Ministerio de Minas y Energía, junto con la agencia Nacional de hidrocarburos (ANH), se encuentra realizando una evaluación del estado actual de los contratos de exploración y producción de hidrocarburos actualmente suscritos entre la ANH y los inversionistas de este sector. Esto, con el fin de buscar soluciones para aquellos que se encuentran suspendidos o en proceso de determinación por asuntos sociales, ambientales y de orden público, entre otros. Lo anterior, haciendo énfasis en aquellos que tienen un enfoque en el recurso gasífero, impulsando el desarrollo de este como aliado estratégico en el proceso de transición energética y con el ánimo de contribuir a la descarbonización de esta industria.”

Como se puede leer, el documento no tenía por objeto ni por efecto tomar decisiones de política pública del tamaño que implica no suscribir contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, sino por el contrario, destrabar los procesos que se hubiesen interrumpido, precisamente por razones de tipo ambiental, social, o de orden público.

¿Cuáles son algunos de los errores en que incurre documento?

El documento incurre en varios errores.

En lo que tiene que ver con el conteo de las reservas con la que cuenta el país, las multiplica por 4, como si la extracción del gas y el petróleo pudiera simplemente decretarse, lo que hace que no sea posible tomar decisiones de política pública a partir del mismo, como aquella que anunció la Ministra en Davos, Suiza.

En primer lugar, el documento asume que las reservas declaradas por los agentes que ejecutan los contratos de exploración y explotación, son todas las mismas, y que, en ese sentido, aquellas denominadas P1, pueden ser aritméticamente sumadas a las P2, y a las P3.

Las reservas P1, son aquellas con las que tradicionalmente se cuentan para efectos de contabilizar los recursos con los que efectivamente se puede atender las necesidades del país, por tener una probabilidad de ocurrencia del 90%.  Las reservas P2, por su parte, tienen una probabilidad del 50%, y a su vez la reservas P3 del 10%.

La suma que hace el documento de las reservas en la forma mencionada, implica sobreestimar los recursos con los que efectivamente cuenta el país, y al mismo tiempo, retrasar las medidas que en efecto se requieren para poder mantener la autosuficiencia energética del país, como se puede ver de la siguiente gráfica:

De la información que se conoce del Exdirector de Hidrocarburos y de la Exviceministra de Energía, este error fue advertido y así mismo, ignorado.

En segundo lugar, el documento no tiene en consideración, que las reservas, incluso aquellas clasificadas como P1, tienen  un grado de incertidumbre, propio de la actividad, asunto que sorprendentemente el mismo documento advierte, pero que pareciera no tener en cuenta al momento de llegar a la conclusión; en otras palabras, el documento concluye la certeza cuando en su análisis involucra la incertidumbre; en efecto, el documento literalmente establece lo siguiente:

“Teniendo en cuenta lo anterior, se deja claridad de que estos contratos tienen un inherente riesgo exploratorio y operativo, incluso en el evento de un hallazgo. La decisión final de inversión para la comercialidad del recurso será sólo por intención de los socios contratistas y puede darse o no al final de una tapa exploratoria.”

La pregunta que resulta necesario hacerse en este punto es, sí el Ministerio conocía no solamente que no podían sumarse los diferentes tipos de reservas, y al mismo tiempo, que aún y cuando éstas estuviesen declaradas, estaban sujetas a un riesgo ¿Por qué decide incluirlas como si éstas fuesen una certeza, y sobre estas se toman decisiones de política pública como es la de no firmar más contratos de exploración y explotación de hidrocarburos?

A partir de la información que se ha venido a conocer a partir de la renuncia de la Viceministra de Energía, que puede verse en este enlace, es posible afirmar que más que errores, el documento deliberadamente incluye información que no es cierta, pero que sustenta una posición política con la cual se inscribe la Ministra, que es la de no explorar y explotar más hidrocarburos en el país.

En tercer lugar, el documento incurre en una contradicción que resulta increíble, y es que de un lado asume la certeza de las reservas , y al mismo tiempo reconoce que éstas requieren agotar los procedimientos de tipo ambiental y social, como si éstos no existieran y no fueran relevantes, que era precisamente el objetivo que originalmente tenía el documento.

¿CUÁLES SON LAS IMPLICACIONES TANTO DEL DOCUMENTO SOPORTE COMO DE LAS DECISIONES DE NO EXPLORAR Y EXPLOTAR LOS HIDROCARBUROS?

Para que se pueda entender las implicaciones, imaginemos que la Ministra de Minas y Energía, de manera individual y aislada tanto del gobierno nacional como del país, decide ir al casino y apostar el futuro del país en una ruleta, poniendo sus fichas en que los contratos actualmente vigentes, serán exitosos 100%.

El monto de la apuesta por supuesto, es la viabilidad económica de mediano y largo plazo del país, y al mismo tiempo, los 10.600.000 usuarios que tiene el gas natural, y que, derivado de la decisión de la Ministra, se quedarían sin gas natural para sus procesos de cocción y calefacción, si pierde la apuesta.

Es importante anotar que, contrario a lo que la Ministra ha dicho públicamente, la posición de aquellos críticos tanto del documento como de la decisión, no es ni mucho menos atacar la bandera del Gobierno Nacional de la transición energética, la cual es sin duda un OBJETIVO DE ESTADO, no solo de Gobierno (como se desprende de las Leyes aprobadas incluso antes de que el presidente Pedro fuera elegido, y por supuesto antes de que empezara a ejercer su presidencia). No. Las objeciones que se hacen, buscan precisamente que la transición energética sea un hecho, y que al mismo tiempo, se garantice la salud de las finanzas públicas del país, y el servicio público de gas natural con producción local.

¿Por qué se afectarían las finanzas públicas con la decisión del presidente?

Las finanzas públicas se verían afectadas fundamentalmente porque Colombia exporta petróleo y por lo mismo, obtiene recursos que se invierten en política pública social, como lo son el pago de subsidios, salud, educación y demás beneficios con la que cuentan los colombianos. Esos beneficios desaparecerían ya que no tendríamos forma de financiarlos sin ese recurso valioso. Al mismo tiempo, si se dejara de exportar petróleo, el dólar subiría de forma importante, haciendo más cara de las importaciones, y por lo mismo, el costo de la vida de los colombianos.

¿Por qué se afectaría el servicio público de gas natural?

Se afectaría fundamentalmente porque si cesa la actividad de exploración y explotación de gas natural, con la firma de nuevos contratos, el país no estaría en capacidad de mantener el consumo actual de gas natural, lo que implica que se tendrían que suspender el consumo de las industrias, luego el consumo del gas natural vehicular, y por último el consumo residencial.

Es evidente que la Ministra no puede apostar el país en un casino, y dados los evidentes errores en los que incurre el documento que soporta la decisión de política pública, ésta decisión debe ser reversa de manera inmediata, para que la inversión privada necesaria en este tipo de actividades, se pueda desarrollar, en beneficio de todos los Colombianos.

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enero 30, 2023 · 1:03 am
septiembre 30, 2022 · 3:56 pm

POLITICA Y REGULACIÓN EN LA CALENTURA DEL MOMENTO

PORQUE LAS AMENAZAS DE “TOMA DE LA CREG” SON INNECESARIAS E INCONVENIENTES

Por Ángel Castañeda Manrique

Mucho se ha dicho respecto del pronunciamiento del Presidente Petro, frente a la supuesta intervención del Gobierno Nacional en la CREG: “la toma de la CREG”, como muchos la llamaron. Esas amenazas públicas, hechas por la primera autoridad administrativa de la Nación, en un escenario público especializado, se complementaron con algunas intervenciones por parte de la Ministra de Minas y Energía, que sumadas generaron mucha incertidumbre y preocupación.

Más allá de las anécdotas (y por supuesto de los memes), es importante hacer una composición de lugar, para ver cómo es que funciona la institucionalidad del sector, identificar las razones de su diseño y de esa manera validar si la amenaza, y en general, la actuación del Presidente era necesaria o deseable.

Para ese efecto, traigo una anécdota que se quedó conmigo, cuando ejercía el bello oficio de funcionario público, precisamente en la CREG. En esa ocasión, estaba discutiendo en el seno de la CREG, asuntos asociados a cortes de energía en cierta región de Colombia, con la participación del Ministro de turno y los técnicos, que estaban procurando por una solución “técnica”, frente a lo cual, el Ministro de turno nos manifestó lo siguiente:

“¿Ustedes saben a quien es el primero que van a llamar los periodistas si este país o alguno de sus territorios se queda sin luz? Pues al Ministro que es el responsable político del sector. Ustedes a esa hora no los despiertan”

Esta afirmación, que parece de Perogrullo, nos sirve para explicar el equilibrio que existe entre la señal política y la señal técnica, para concluir, como se verá, que en realidad las amenazas del Presidente no solo son completamente innecesarias, y revelan que en realidad se desconoce el funcionamiento de la institucional del sector, sino que además, son inconvenientes para el mismo gobierno. Veamos lo que en realidad sucede:

Ante todo, es importante destacar que Constitucionalmente, el Presidente, como suprema autoridad administrativa y como Jefe de Estado, está dotado de un gran poder, dentro del cual está el de definir la política pública sectorial, esto es, determinar hacía que objetivos deben apuntar las diferentes instituciones del Estado, para el cumplimiento de los objetivos definidos por el mismo Gobierno.

En materia de servicios públicos en general, esto es aún más cierto, si se considera que la Constitución Política justifica la existencia misma del Estado en que éste, garantice dichos servicios a los habitantes del territorio.

El hecho que el Estado tenga que garantizarlos, no implica – como parece creer el Presidente Petro- que deba prestarlos, no solo porque esto ha demostrado que no es posible en el nivel de modernidad relativo que tenemos, sino además, porque se demostró durante más de 80 años, que el Estado no está equipado para efectivamente asumir de manera directa las necesidades de servicios públicos a la totalidad de los habitantes del territorio.

En efecto, para que un país pueda estar al día en la proveeduría de bienes y servicios de naturaleza pública, tales como energía eléctrica, agua, alcantarillado, internet, vías y demás, requiere inversiones de largo plazo, que el Estado no puede proveer únicamente con sus propios recursos, sino que requiere de la inversión privada, enfocada en este tipo de inversiones, de manera que se cumpla con el objetivo, es decir, que los habitantes puedan efectivamente gozar de los servicios que les mejoren su calidad de vida.

¿Cómo funciona entonces la voluntad política del Presidente, que determina los objetivos de “política pública”, con la CREG como institución de regulación?

Considerando, de un lado la voluntad política que materializa los vaivenes de la democracia, y de otro lado la necesidad de atraer inversiones privadas para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, es que se diseña la arquitectura institucional sectorial del sector energético, que ha permitido que Colombia, a diferencia de muchos países vecinos, haya superado periodos de Niño, que en otros países significaron cuantiosos racionamientos de energía. Esa es la institucionalidad que paso a explicar, de la manera más clara posible:

Como recordarán algunos, en el año 1991 el país sufrió un apagón de energía eléctrica, cuyas causas fueron identificadas por algunos estudios que se hicieron al respecto, y que concluyeron que éste se había producido por una mezcla de factores; en primer factor era que el país en esa época, para desarrollar capacidad de generación eléctrica, requería del presupuesto público, y éste a su vez, como se financiaba a partir de impuestos y endeudamiento principalmente, no podía concentrar más recursos en el sector de generación eléctrica. En efecto, para el año 1991, el 35% de la capacidad de endeudamiento del país, estaba concentrada en la actividad de generación eléctrica, y aún así, se produjo un racionamiento.

Un segundo factor, es que en realidad los usuarios, no tenían ninguna señal para afectar su consumo en razón a la situación de escasez; es decir, los usuarios no percibían que se iban a quedar sin energía, porque los precios no reflejaban esas escacez, y como no lo reflejaban, no había incentivos al ahorro, más allá de la voluntad de cada una de las personas.

Un tercer factor, es que el recurso con el que se generaba energía, que era principalmente el agua de las hidroeléctricas, no fue administrado con criterios técnicos, sino más políticos, lo que determinó que se agotara rápidamente.

Un cuarto factor, era que el país era muy dependiente de la generación hidráulica, lo que implicaba que en periodos de Niño, el sistema estuviera en riesgo.

Estos factores mencionados, más otros, determinaron un cambio fundamental en el cual, el Constituyente Primario, con la herida abierta, tomó la decisión de quitarle al Estado el monopolio de la prestación de los servicios públicos, permitiendo la participación privada en dichas actividades, pero siempre bajo la regulación, el control y la vigilancia del Estado, de acuerdo con lo que al respecto definiera la Ley.

Considerando que debe haber un responsable político, que además pudiera materializar las ideas que resultaban de la discusión democrática, le otorgó al Presidente la función de definir las políticas de administración y eficiencia de los servicios públicos.

La Ley 142 de 1994, en ese sentido, le respeta las funciones constitucionales al Presidente, como debe ser, y crea una institución de carácter técnico, que son las Comisiones de Regulación, dentro de la cual está la CREG.

¿Por qué razón era necesario crear una institución de carácter técnico?

Para entender las razones es importante considerar la siguiente pregunta: ¿Usted invertiría recursos a riesgos si el que define el precio del producto a vender, es un político con criterios políticos?

Seguramente, si es su dinero, contestaría que no. En efecto, si Usted está en un mercado en competencia, el precio del producto o servicio, se determina en función de la oferta, la demanda y por supuesto, la calidad. Pero si ese mismo precio lo va a establecer un político, con criterios políticos, pues es evidente que tratara de bajar artificialmente los precios, con el ánimo de ganar votos, dejando sin utilidad al que lo produce o incluso con pérdida. Un ejemplo de esto ocurrió precisamente en Argentina, donde el Presidente congeló las tarifas de servicios públicos, y literalmente las quebró, dejando al país en un atraso de infraestructura; lo mismo pasó en Venezuela, solo que allí, la crisis sigue.

La función de la CREG entonces, es precisamente definir con criterios técnicos,  las tarifas que cobran las empresas de servicios públicos que son monopolios naturales, y al mismo tiempo, crear las condiciones para que la competencia funcione, donde de hecho esto sea posible, de una manera técnica, que le garantice al inversionista privado, que no habrá un loco que de la noche a la mañana les quite esas inversiones.

Pero, si la CREG determina de manera técnica los costos que se incluyen en la tarifa, y las condiciones del mercado donde de hecho es posible ¿Cómo hacen los usuarios de ingresos bajos para poder acceder a los servicios públicos o incluso, poder usarlos para mejorar sus condiciones de vida?

Esta pregunta es válida, porque el Presidente Petro dijo de manera clara, que el esquema de servicios públicos vigente en Colombia no le gustaba, porque se determinaba en función del mercado, y esto dejaba a los pobres por fuera de los beneficios del mismo. NADA MÁS LEJANO DE LA REALIDAD.

El esquema diseñado por la Ley 142 de 1994, al sincerar los costos de prestación del servicio, permite al mismo tiempo enfocar los recursos de los presupuestos públicos, al logro del objetivo de garantizar la prestación del servicio a todos los habitantes del territorio nacional.

El Estado puede actuar, con subsidios a las inversiones, o con subsidios al consumo, de la siguiente manera:

En materia de inversión, se espera que las empresas de servicios públicos se expandan, donde los costos de conexión de nuevos usuarios, sean mas o menos iguales a los ingresos que obtendría de los mismos (Costo Marginal =< Ingreso Marginal); las empresas entonces, hacen las inversiones a riesgo, con la expectativa de recuperar la inversión en un periodo de entre 20 y 30 años.

Cuando los costos de la expansión del servicio, no se cubran con los ingresos marginales (Costo Marginal > Ingreso Marginal), el Estado, para garantizar la prestación del servicio a esos usuarios, invierte la diferencia entre el costo marginal y el ingreso marginal. Ese valor es un subsidio a la inversión, que garantiza la prestación del servicio.

En materia de subsidios de consumo, los usuarios de estratos 1, 2 y 3, reciben subsidios, que provienen en una porción muy pequeña de la contribución que pagan los usuarios de estratos 5 y 6, e industriales y comerciales, y en gran parte, de los recursos del presupuesto general de la Nación.

En otras palabras, la misma ley contempla los mecanismos para que el Gobierno, pueda garantizar el servicio, tomando ventaja de que los inversionistas privados operan de manera más eficiente.

¿Por qué la participación privada en la prestación de los servicios, contribuye para que el Estado pueda cumplir con sus objetivos en el sector y en los demás sectores que requieren recursos públicos?

 La respuesta es sencilla; porque entre más inversión privada exista en actividades asociadas a infraestructura de servicios públicos, más recursos tiene el Estado para invertir en otros sectores, donde la inversión privada simplemente no es posible.

En efecto, la inversión privada enfocada a la expansión de la infraestructura, permite que el Estado no tenga que hacer esas inversiones, pero que los habitantes si puedan contar con el servicio; al usuario lo que le importa es tener energía, gas, agua, alcantarillado y telecomunicaciones, y poco le importa si el prestador es público o privado, mientras tenga a donde quejarse, en caso que los servicios fallen.

¿Por qué entonces eran innecesarias las amenazas de tomarse la CREG?

Porque el Presidente tiene suficientes herramientas para enfocar el esfuerzo de la CREG, al logro de los objetivos que propone; si quiere que los servicios se expandan, donde no han podido llegar, puede no solo incentivar a los privados a hacerlo, a través de la regulación, sino además, destinar recursos públicos que contribuyan con el objetivo, quedándose con la estrellita, y sin perder la confianza del sector privado en la institucionalidad.

Es claro que el Presidente puede asumir de manera directa la función regulatoria, asunto respecto del cual no hay duda constitucional y legalmente hablando, pero al hacerlo, rompe el equilibrio, la confianza con la que se ha desarrollado el país en los últimos 28 años. Romper ese equilibrio, podría implicar que volvamos a la época de la oscuridad, y la izquierda del Presidente Petro habrá demostrado que siguió los pasos de Chavez, de los cuales ha renegado.

Así, tal y como lo señala el artículo 370 de la Constitución Política, es el Presidente el llamado a determinar los criterios de eficiencia y de administración de los servicios públicos en Colombia; estas son decisiones POLÍTICAS, respecto de las cuales, el Presidente responde.

De la misma manera, como es imposible que el Estado asuma la totalidad de las inversiones (y riesgos) que implica la prestación de los servicios publicos domiciliarios, la ley 142 y 143, crearon las Comisión de Regulación de Energía y Gas, al igual que otras instituciones que complementan la función de regulación.

A diferencia del Presidente, la CREG es una institución de carácter técnico, compuesta por técnicos, que produce documentos técnicos, que buscan intervenir en la actividad para corregir las fallas de mercado, tales como los monopolios, y crear condiciones para el desarrollo de los mercados, es decir, para que los agentes puedan ejercer su actividad privada, pero asociada a un objetivo público, que es precisamente la prestación del servicio público.

Esta entonces, es una invitación a trabajar, a dejar los prejuicios a un lado y a avanzar en el objetivo común del Estado y del sector privado que participa en el sector, que es el de prestar servicios a todos los habitantes del territorio, a precios justos y con calidad.

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noviembre 18, 2021 · 11:39 pm

¿Es suficiente anunciar la entrada de generación renovable para de manera verdadera atacar la causa del cambio climático?

IDEAS PARA CAMBIOS REALES EN EL NEGOCIO DE TRANSMISIÓN ELÉCTRICA EN COLOMBIA

Debo decir que una de las reacciones que más me ha sorprendido de la pandemia, es la sensibilidad que el Cambio Climático ha despertado a la mayoría de las personas, o por lo menos a las personas de mi entorno y aquellas que leo y sigo en varias partes del mundo. Aparentemente, por primera vez tenemos un consenso mundial respecto del cambio climático, y de los efectos que puede tener en el planeta.

Ese consenso es tal vez la gran importancia de la reunión de los Gobiernos del mundo entero Glasgow, para exponer el estado en que se encuentra cada país frente a las metas trazadas en Paris, de los retos que se avecinan y sobre todo de los compromisos que debían asumirse; las personas que participaron tendrán que dar cuenta de su gestión a sus respectivos pueblos. Algunos de esos lideres no la tienen fácil, porque se enfrentan a una aparente dicotomía entre “desarrollo” (se resalta el entrecomillado) y el ambiente, que algunos denominan un falso dilema y que, como todo, es necesario mirarlo en detalle para poder entender el “real politik” detrás del asunto.

En ese sentido, y para entender las discusiones que pueden existir, resulta muy ilustrativo el libro del expresidente Barack Obama “Una Tierra Prometida”[1], que muestra las posiciones de ese país frente al cambio climático y los enfrentamientos con China, donde involucra anécdotas que recogen las estrategias que tuvo que seguir para poder llegar a acuerdos con los Chinos. En efecto Obama describe que la posición de los Chinos es que no pueden realizar grandes aportes a la mejora del planeta, porque esto interrumpiría su senda de desarrollo, y en ese sentido, como «país en desarrollo», consideran que su aporte debe ser menor, comparado con el de países como Estados Unidos o la misma Europa.

El segundo tema sobre el cual existe un consenso, es que además de dejar de emitir gases efecto invernadero, tenemos que buscar esquemas de atrapamiento y almacenamiento de CO2, lo cual hace la naturaleza de manera natural, particularmente a través de ciertas especies como el mangle o las algas marinas, asunto que espero referirme en otra oportunidad. Lo que se puede percibir de Glasgow, es que los países en general apuntan a un efecto neto 0, que no es nada diferente que tener una emisión de CO2 equivalente a la que se atrapa, en un plazo aún incierto.

SIN EMBARGO Todo lo anterior es más fácil decirlo que hacerlo; tomar decisiones súbitas, como puede ser dejar de producir petróleo o carbón, puede tener efectos económicos críticos, dada la dependencia de la humanidad de dichos recursos; pero la ausencia de decisiones rápidas desestabilizaría el planeta, no solo desde el punto de vista del Clima, sino desde el punto de vista político, como de manera clara lo describe Thomas Friedman[2], al poner de presente el cambio climático como el originador de los grandes movimientos de migración en el África y parte de Asia, por lo que es necesario planear metas de corto, mediano y largo plazo, que sean alcanzables, pero sobre todo, que puedan ser asimiladas por las economías de los diferentes países, es decir, estrategias realistas.

¿Qué significa esto?

Que no podemos pensar en medidas inmediatas y radicales, que afecten la producción mundial de bienes, y por ende a ciertos segmentos vulnerables de la población, sino que, tenemos que empezar con medidas ciertas, que permitan ir abriendo el camino y acelerar el paso, de forma que el planeta en general pueda sobrevivir nuestra existencia. Este ingenioso video, muestra claramente la amenaza que enfrentamos, y una de las soluciones posibles.

Ahora bien, el problema ya está definido, y tenemos algunas soluciones en camino; la innovación está andando a pasos agigantados con todo tipo de soluciones, como se puede ver en este video, pero con independencia del éxito de esas medidas, la clave parece estar en insertar dentro de la conciencia de cada ciudadano y empresa del mundo, la necesidad de preguntarse lo siguiente ¿Qué puede hacer cada individuo, persona natural y jurídica, para que su existencia reduzca el impacto negativo en el planeta?

Al mismo tiempo, es responsabilidad de las instituciones políticas de cada país, de transparentar la discusión, en un mapa de políticas públicas claras, y coherentes, ojalá por fuera de los populismos y los fanatismos (que se dan en todos los países, como lo demostró la reciente discusion en el Congreso de los Estados Unidos, al interior del partido Demócrata), que permita guiar la acción y la inversión privada, de manera tal que, a partir de ésta, se logren las metas planteadas para evitar el incremento del calentamiento global.

Este documento en particular, se concentra en uno de esos aspectos, que es la transmisión de energía eléctrica en Colombia, y el papel que la política pública y la regulación en Colombia deberían jugar en esa materia, y los cambios que deberían hacerse, además de los que ya se definieron en el Plan de Transición Energética, si es que queremos que el esquema sea sostenible en el mediano y en el largo plazo.

Pero ¿Cuál es el problema de la transmisión eléctrica en Colombia?

En primer lugar, es importante resaltar que Colombia, desde la expedición de la Constitución Política de 1991,  ha tenido avances muy importantes en general en el sector de energía eléctrica, lo que ha permitido garantizar la continuidad en la prestación del servicio, para lo cual la expansión del sistema de transmisión resulta absolutamente importante; pasamos de épocas de un racionamiento eléctrico, a un sistema eléctrico que ha sido capaz de superar casi 4 fenómenos del Niño, cosa que no ocurrió así en países como Venezuela, Ecuador y otros, cuyo sistema eléctrico falló o presenta fallas estructurales.

Sin perjuicio de lo anterior, el cambio climático y las soluciones asociadas al mismo, nos obligan a revisar nuevamente el esquema para preguntarnos lo que podemos hacer para resolver los cuellos de botella, y acelerar de manera verdadera la entrada de energías renovables y acomodar el sistema eléctrico colombiano, lo más rápido posible ante las incertidumbres que implica el Cambio Climático.

Bill Gates, en su libro “¨Como evitar un desastre climático”[3] que recomiendo leer por su objetividad y sentido práctico) lo expone claramente; para lograr reducir las emisiones de CO2, además de lo obvio, que es incorporar dentro de la matriz energética ingentes cantidades de energía renovable solar, eólica, y de todo tipo, es necesario pensar que esa energía tiene que ser consumida y que los centros de consumo no necesariamente coinciden con los sitios de generación.

En efecto, entre esa capacidad de generación de energía renovable y los centros de consumo, hay toda una infraestructura que es necesario construir, para lograr el objetivo de incorporar esa energía renovable. Por lo anterior, no importa cuanta energía renovable podamos introducir en el sistema, ni cuanta anuncie de manera triunfal las autoridades en los diferentes foros, si esa energía no tiene formas de ser conducida a los centros de consumo a través de las líneas de transmisión, que es el punto que Gates plantea, con una visión muy realista del tema, y con la experiencia propia de una persona que además de ideas, tiene la gran virtud de ejecutarlas.

Sin embargo, el negocio de la transmisión eléctrica difiere en cada país, y las soluciones requieren una evaluación de las circunstancias específicas, como diría Dany Rodrick, que hagan que las soluciones sean viables y eficientes.

¿Cuál es el principal problema en Colombia para el desarrollo de la expansión eléctrica?

En el mundo entero, para el desarrollo de infraestructura, se popularizó un término, que en mi opinión es la materialización del egoísmo máximo del ser humano y la maldición del “progreso”, y  a su vez, la expresión máxima del individualismo del ser humano, y es el efecto “NIMBY”, que acuña el término “Not In My Backyard”, que puede traducirse al español “No por mi patio”.

En efecto, hace 20 o 30 años, cuando las empresas de servicio público expandían el servicio de energía eléctrica, la construcción de la red resultaba extremadamente fácil, ante la ausencia de normas de construcción, ambientales y, sobre todo, ante la actitud de la comunidad en general que abría sus terrenos a ese tipo de expansión, con la esperanza de poder disfrutar el servicio.

Hoy en día, esa realidad cambio, tanto aquí en Colombia como en el mundo entero; la contradicción que existe en una persona que demanda que los servicios públicos se presten de manera continua y eficiente y con calidad y a las menores tarifas posibles, y al mismo tiempo se niega a que las redes que llevan esos servicios se puedan expandir para lograr ese mismo objetivo resulta increíble; esta contradicción, sin embargo, es muy común y es uno de los principales problemas que tenemos.

Al mismo tiempo, las comunidades en general (tanto las protegidas constitucionalmente como las no protegidas), exigen de los desarrolladores de esta infraestructura, recursos que les permitan ya no solo tener acceso al servicio público de energía eléctrica, sino cubrir otras necesidades insatisfechas, que el Estado falla en garantizar, tal y como lo establece el artículo 365 de la Constitución Política.

Así, por ejemplo, es normal ver a las comunidades de la Guajira pedir plantas desalinizadoras, desarrollos de acueductos de agua potable, etc, que corresponden a actividades que el Estado, en todos sus niveles, debería garantizar.

Todo lo anterior se refleja en cuatro consecuencias, que nos afectan de manera importante, como si fuera un cáncer en desarrollo, detectado pero sin un tratamiento eficaz:

  • La expansión de las redes de transmisión y las subestaciones asociadas tienen retrasos importantes, que podrían o bien reducir la calidad del servicio o bien limitar la expansión de la energía eléctrica en el país.
  • Esos retrasos de la red de transmisión y demás activos impiden que la infraestructura de energía renovable que se desarrolla para atender el mercado nacional, lleguen a los consumidores finales
  • Al mismo tiempo, la falta de acceso de las energías renovables en tiempo incrementa el costo de la energía a los usuarios finales, en la medida que se impide la entrada de fuentes de energía mas baratas (con costos marginales muy cercanos a 0).
  • Agrega un riesgo a los negocios de generación en Colombia, en la medida que pone a los proyectos a depender de la expansión del sistema de transmisión, respecto del cual nada pueden hacer, diferente de cumplir con los parámetros de la regulación.

¿Cómo podría entonces solucionarse el problema de expansión y conexión de nuevas fuentes de energía?

Algunas ideas

Uno de los problemas, es que la expansión de los sistemas eléctricos en Colombia, parte de una aplicación muy estricta del criterio de eficiencia económica, el cual busca que exista el menor desecho posible, es decir, la expansión se da en función de que la demanda así requiera, lo que implica que hay muy poca flexibilidad.

En efecto, es claro que los servicios públicos deben prestarse de manera eficiente, y en ese sentido, un poco simplista tal vez, las señales económicas del regulador se justifican en la medida que aplican un criterio puramente económico, sin tener en cuenta la realidad de la expansión del sector. Ese criterio de eficiencia, sin embargo, no tiene en cuenta el costo asociado a los retrasos en la red de expansión eléctrica, que algunos calculan en cerca de 7 años, que, si fueran incorporados dentro de la evaluación y la planeación, permitiría tomar las decisiones de expansión a tiempo, y con algunos niveles de holgura.

Lo anterior implica afirmar que las holguras, dada la realidad de sistema y del entorno en el cual se desarrollan, no son ineficiencias, sino necesidades en consideración al objetivo de garantizar la continuidad del servicio y más aún, de vincular la generación renovable que el país está en capacidad de ofrecer.

Es por lo anterior que es tal vez este el momento de pensar que el Sistema de Transmisión Nacional no puede volverse un recurso escaso, y que es necesario pensar en incorporar esas holguras que manejen los retrasos y que permitan la entrada oportuna de nuevas fuentes de suministro, sin esperar a que el sistema se expanda.

Cristian Jaramillo, Director de la UPME, en una conversación acerca del tema, me manifestó que esa holgura en la expansión del Sistema Transmisión Nacional, permitiría, por ejemplo, que los proyectos de generación eléctrica no fueran dependientes de la expansión del sistema de transmisión nacional, y haría que la planeación saliera de los estrictos parámetros de la ingeniería eléctrica, y se metiera en un campo un poco más holístico, que considerara este tipo de situaciones. La planeación entonces tendría en cuenta este tipo de particularidades, de manera que permita anticipar el sistema, para lo cual, creo yo, resultará muy útil la minería de datos y su inclusión en la modelación respectiva.

Será necesario pensar la infraestructura para periodos de 50 o más años, buscando con esto tener capacidad subutilizada en el corto y tal vez en el mediano plazo, pero que nos permita aumentar la capacidad de transmisión en caso de ser necesario, por lo menos en ciertos corredores donde se requiera llevar la energía renovable a los centros de consumo.

En segundo lugar, tenemos que pensar que los mecanismos de planeación territorial, asociados al uso de la tierra, deber tener una columna vertebral común asociada precisamente a la expansión del Sistema de Transmisión Nacional y Regional. ¿A que me refiero con esto?

Que debería existir una planeación centralizada en la determinación de corredores para la expansión del sistema eléctrico, que sea obligatorio incluir dentro de los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial de cada municipio, de manera que todos los organismos de planeación, los tengan en cuenta en la forma como determinan el uso del suelo. Esos corredores podrían tener un tipo de prefactibilidad ambiental, por lo menos respecto del trazado, de manera que estos concentren la infraestructura a desarrollar, incluso multiservicio, reduciendo así tanto el impacto ambiental como los costos de transacción asociados a estos trámites.

La definición de esos corredores al mismo tiempo permitiría establecer cuál es la comunidad afectada de cada tramo, y direccionar la acción estatal, incluso a partir de la misma institucionalidad del sector eléctrico. A manera de ejemplo, sería posible pensar en permitir que los constructores de la red de transmisión eléctrica sean los canalizadores y responsables de la construcción de ciertos bienes comunes necesarios para mejorar el bienestar y reducir la pobreza de las comunidades que ocupan la zona de influencia, con independencia de los impactos específicos del proyecto en la misma.

Lo anterior no busca incrementar los costos de los proyectos eléctricos, ni transferirle al usuario esas inversiones que deberían cubrirse con otros recursos; lo que busca es una coordinación público – privada, de manera que el desarrollador pueda ejecutar recursos previamente definidos como prioritarios, para la mejora en la calidad de vida de los agentes.

En tercer lugar, es necesario cambiar de manera radical la forma como el regulador aproxima la remuneración de las inversiones existentes, ya que el reemplazo de esa infraestructura no solo es una afrenta contra la naturaleza, sino que además resultaría ineficiente.

En efecto, hoy en día la regulación limita la remuneración de los activos de Sistema de Transmisión Nacional a 20 años, con un criterio muy financiero según el cual, la vida útil de dichos activos es mayor a la vida “financiera” necesaria para remunerarlos; ese argumento no tiene en consideración varios asuntos igualmente financieros (que este no es el espacio para debatirlos), y al mismo tiempo no tiene en cuenta que es necesario incentivar a las empresas a extender la vida útil de los mismos, ojalá para sigan prestando el servicio mientras exista demanda para los mismos.

La regulación entonces, debería inducir a las empresas a mantener el máximo de calidad en la operación de los activos, por el tiempo que se encuentren utilizando los corredores necesarios para garantizar la prestación del servicio.

En cuarto lugar, es necesario pensar en cambiar el paradigma que el servicio público de energía eléctrica se garantiza a partir de la expansión del sistema de transmisión nacional o regional. Esa debería ser la última de las opciones, según paso a explicar para poblaciones desconectadas.

Hoy en día, el Estado a través del Gobierno Nacional, viene destinando grandes recursos a la expansión del Sistema de Transmisión Nacional y Regional, para conectar comunidades remotas no conectadas, proyectos estos que son desarrollados por privados, quienes a su vez se encargan de la prestación del servicio a las mismas comunidades conectadas. Esto obedece a una percepción, en mi opinión equivocada, que la conexión al Sistema de Transmisión Nacional le generará un beneficio a la comunidad, que en teoría, por fin tendría el servicio de energía eléctrica garantizado.

Esa percepción es, en mi opinión, equivocada, porque las personas, una vez se conectan al sistema, deben destinar una parte de su ingreso al pago mensual de la factura, que incluye la remuneración a la totalidad de la cadena, gasto que antes no tenían y que probablemente les genera un impacto en su renta personal y familiar. Una vez que estos usuarios se conectan, entran a depender de los subsidios públicos para sobrevivir, lo cual no le sirve ni a la persona ni tampoco al Estado.

Una alternativa, que creería debería mirarse con mayor detalle, es la construcción de activos de generación con energías renovables convencionales y no convencionales directamente conectadas a la respectiva población, que haga innecesario la expansión de la red a esos puntos (que normalmente están en la mitad de sitios ambientalmente complejos), y que a su vez le aligere el costo que el usuario debe pagar por la energía, limitándola únicamente a la red de distribución desde el equipo generador, hasta cada una de las viviendas.

Esto podría hacerse, por ejemplo, en poblaciones rivereñas, a través de pequeñas centrales de generación, cuyo costo podría ser asumido en gran parte con recursos públicos, y que sean operados por particulares, que no requieran grandes obras de infraestructura.

En ese punto específico, existen muchas alternativas en el mercado, algunas experimentales y otras ya en fase comercial, que valdría la pena explorar y hacer las evaluaciones del caso, para determinar cuándo es preferible una u otra opción, pensando que la expansión de la red, tiene un costo ambiental, y que siempre es mejor una solución que no involucre la afectación de los hábitats naturales.

En quinto lugar, otra idea pudiera ser que los agentes incumbentes de transmisión tengan a su cargo el trámite de las licencias ambientales necesarias para la expansión del sistema, como un costo a ser remunerado dentro de la base de activos. Esas licencias serían la base para adjudicar la expansión del sistema, y se cederían al que se escoja para la expansión respectiva, lo cual estoy seguro que redundaría en una disminución de los atrasos de los proyectos, y una reducción de los costos, por menor riesgo percibido.

Si a esto le sumamos una política pública ambiental coherente, de manera tal que las instituciones de licencias agilicen los procesos, valoren los costos vs. los beneficios de la extensión de estas redes, se pudiera solucionar el nudo gordiano.

Todas estas medidas, conjuntamente con otras, podrían hacer realidad que el potencial de generación solar y eólica que tiene el país, pueda ser utilizado por los colombianos, dejando que los excedentes sean exportados a otros países, y no como se está pensando el ruta de hidrógeno, que pareciera más enfocada a producción de hidrógeno fundamentalmente para exportación.

[1] Obama, Barack. “A promised Land”. Crown Publishing and Random House. New York. 2020

[2] En efecto Friedman en su libro “Thanks por being late”, describe como la inestabilidad política de Africa se debe en gran parte, al impacto que el cambio climático ha tenido en la población más pobre, sobre todo rural, que ya no puede vivir de la tierra, fundamentalmente porque ésta no produce lo suficiente o no tiene lo que se requiere para el efecto. Es fácil suponer que si los países desarrollados y en vía de desarrollo que más contaminan no reducen de manera sustancial la emisión de CO2, los problemas de migraciones y la inestabilidad política en general del mundo se agravará, lo que al mismo tiempo impide un desarrollo sostenido de la economía.

[3] Gates, Bill. “How to Avoid a Climate Disaster”. Alfred A. Knoff. 2021

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julio 15, 2020 · 5:36 pm

GOOD NEWS FOR THE PACIFIC REGASIFICATION PLANT PROJECT IN COLOMBIA

Still the risk persist regarding the project legal and regulatory arquitecture of the project still persists

Angel Castaneda M (acastaneda@palacioslleras.com)

Everyone was very surprised with the news coming from UPME, formally opening the bid rules for interested parties to formulate questions about the process.

It was a surprise basically because the project was literally in someone’s drawer, for about a year and half, which for many was a clear sign that the government had lost interest in the project, and therefore it wasn’t going to be a reality.

For many interested parties in the project, the delay previously noted was certainly bad news because all the compromises that everyone made assuming that the project was required for 2022, were either on hold or dissolved, which may affect the number of people that are interested in the project or the its cost.

Moreover, the project was attacked by a series of public actions in some of the courts in Colombia; the first one was an “acción Popular”, that was directed to affect the project on the basis of morality; the second one was a public action known as an «annulment action» which was directed to declare all the decrees and resolutions that sustain the project as illegal and unconstitutional.

Today however, we have received good news from the Consejo de Estado, the Highest Administrative court in Colombia, that denied the provisional suspension of the process (a kind of injunction to suspend the process while a final decision is taken), solicited by the claimant of the annulment action that is being reviewed in that court.

This is certainly good news for every interested party, because it shows that the claimant´s arguments presented in the annulment action, were not enough to actually implement the injunction solicited by the claimant, and obviously affecting the interests that the claimant might be representing, considering all the actors that would be affected if the project becomes a reality, such as local natural gas producers, that might be financing such quest.

However, is early to claim a victory, no matter the final result of this specific battle; from our review of the annulment action there are two claims that might have some real possibility to become successful; the first one is that there is a contradiction between the law that rules the process, and the decrees and resolutions that were implemented by the Ministry of Mines and Energy, CREG and UPME for the tendering process, which even though might be a formal argument, it will be easy to understand and therefore easy to grant.

The second argument is based upon the difference between a tax and a tariff (the price that a public utility charges its users for the provision of the services), which is certainly something worth reviewing in this specific matter, considering that the final user that is paying for the infrastructure, might not be using it at all, which is not the same as saying that he or she does not need it in the near future, because certainly there is a possibility that the country will go short on natural gas reserves to attend the whole national demand.

However, this also means that the public action that the claimant presented before the Consejo de Estado, it is still a huge risk for the tendering process, and if the regasification infrastructure is effectively granted before the final decision of the Consejo de Estado, and if such Court sides with the claimant argument, then there is a huge problem regarding the financial closing of the project for everyone interested on it.

It might be prudent for the Minister of Mines and Energy to ask the Consejo de Estado for a quick and final decision, to determine whether the general design implemented to facilitate the project was set within the legal parameters, and therefore, to have enough time to change them accordingly in order to implement the project that is certainly a need for Colombia.

Please let us know if you need further information regarding this project or the decisions that the Consejo de Estado made today.

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May 14, 2020 · 2:40 am

Incremento en el costo de la energía eléctrica en Colombia en la coyuntura del COVID (Mayo 14 de 2020)

Por Ángel Castañeda Manrique

Sin duda alguna, el termómetro de lo que la gente piensa y siente, respecto de cualquier tema, son las redes sociales, que nos permiten establecer cuando un tema es sensible, si la gente está bien o mal informada y en general, la temperatura del asunto.

Aplicando esta lógica, he visto con alguna preocupación, que la gente se está quejando por el incremento del precio de la energía en estos tiempos de pandemia, culpando a las empresas por las facturas entregadas, sin entender lo que realmente pasa, si el incremento se justifica o que es lo que hay en juego.

Tal y como nos enseñan desde la primaria, Colombia es un país bendecido por sus recursos naturales, particularmente por los recursos hidráulicos, que nos han permitido no solo tener una matriz energética muy limpia en términos ambientales, sino además relativamente barata comparada con el resto de países.

Para partir de cifras generales, Colombia tiene capacidad de generación instalada de 17,529 MW, que utilizan diferentes tipos fuentes de energía. El cuadro siguiente muestra la distribución entre fuentes:

Como se puede ver del gráfico, casi un 70% de la energía es hidráulica, y en la medida que el régimen de lluvias se comporte de manera normal, tenemos acceso a energía relativamente barata. Sin embargo, cuando el régimen de lluvias es atípico, y los veranos se extienden más de lo debido, es necesario utilizar otro tipo de fuentes, estas si mucho más costosas, que por fortuna (y por el esquema regulatorio implantado), están disponibles para cuando el país las requiera.

¿Y entonces cuál es el problema?

Pues bien, en la coyuntura actual, en la cual el principal protagonista es el COVID y consecuente confinamiento en las casas, ha pasado desapercibido el comportamiento anormal de régimen de lluvias, que ha afectado de manera importante la cantidad de agua que embalsamos. En otras palabras, no está lloviendo lo que debiera y por lo mismo, nuestros embalses no están en el nivel que requerimos para garantizar el suministro de energía. El siguiente gráfico, muestra el déficit que tenemos:

Fuente: CREG

Si bien la cantidad de energía disponible en la actualidad, nos garantiza que tengamos un abastecimiento de energía en el corto plazo, si seguimos desembalsando agua de la manera como lo estamos haciendo, vamos a tener un racionamiento de energía para la temporada de verano 2020-2021, a menos que logremos llegar con un 70% de la capacidad de embalse lleno para mes de Diciembre de 2020.

La solución del Mercado, que no está funcionando

Ahora bien (y es aquí donde viene la magia), normalmente de este tipo de circunstancias se encargan las señales de mercado; es decir, cuando esta situación, que es conocida por todos los agentes ocurre , el mercado se ajusta solo, generando las señales de precio que, de un lado, permiten que el respaldo térmico entre en el despacho, y de otro, que los usuarios tenga una señal para racionalizar los consumos de energía; en otras palabras, como el agua es escasa, los agentes hidráulicos le suben el precio a su oferta de energía para poder teóricamente ahorrar agua, y las cantidades que ahorran son suplidas por los generadores térmicos, produciendo un incremento en el precio de la energía que es una señal para que el usuario puede ajustar su consumo para no pagar más.

Esto puede sonar horrible durante el confinamiento, pero es la forma como hemos podido superar varios veranos intensos, incluido cuatro fenómenos del Niño, sin entrar en racionamiento, lo que significa que, a pesar de los críticos que añoran por un sistema público, el esquema funciona.

Sin embargo, en las circunstancias actuales, el mercado no está subiendo el precio lo suficiente, lo que ha hecho que estemos gastando el agua que debíamos estar ahorrando, lo cual, como dije, nos pone en peligro de un racionamiento eléctrico a partir de diciembre de 2020, lo que implica que no podremos recuperar la economía cuando salgamos del COVID.

¿Cuáles son las alternativas?

Por fortuna, parte de la arquitectura institucional existente en el país, incluye instituciones como la CREG, encargadas de monitorear este tipo de asuntos y tomar las medidas que se requieran. Es por eso que la CREG propuso para discusión la Resolución 080 de 2020, donde básicamente plantea una intervención del mercado, de manera que logremos la meta de agua embalsada necesaria para pasar el 2021 sin racionamiento.

Algunos (ver link) sostienen que la CREG no debería meterse, y que debería dejar que el mercado funcione; otros (ver link) han lanzado la alarma, con justa razón, porque algo está pasando en el mercado eléctrico, que no es congruente con la situación.

Ahora, mirando el vaso medio lleno, la coyuntura actual para que entren los generadores térmicos no es mala, fundamentalmente porque una parte importante de ellos, cerca de 2000 MW, se abastece de la planta de regasificación de Cartagena, y hoy en día se consigue Gas Natural Licuado (GNL) a casi una tercera parte de lo que lo venden los productores nacionales.

En documento aparte analizaremos los dilemas institucionales que esto plantea, y si es razonable o no que la CREG intervenga, considerando las circunstancias. Por ahora, tenemos que estar preparados para que la energía suba de precio, ajustar lo más que podamos nuestros consumos ahorrando energía, y preparar al país para la recuperación económica.

Para los que se quejan del incremento de las tarifas así explicado, pensemos que peor que tener energía a un precio alto, es no tenerla para el año entrante, sobre todo cuando estemos tratando de recuperarnos del golpe económico del COVID 19.

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marzo 23, 2020 · 3:46 am

Porque no tiene sentido la propuesta de no pagar las facturas de servicios públicos

Por Ángel Castañeda M

Para sorpresa de muchos, la alcaldesa de Bogotá, en una declaración pública, manifestó que los usuarios, de cualquier estrato, no estarían en la obligación de pagar las facturas de servicio público durante la crisis, tal vez en un acto desperado por acallar las preocupaciones de los ciudadanos.

Si bien después oficialmente se retractó, es muy importante analizar si esa medida conviene, si es ajustada y cuales serían sus implicaciones.

Sin duda alguna el COVID 19 cogió al mundo con la guardia abajo, tratando de digerir y manejar una pandemia que podría tener repercusiones importantes. Cada país ha aprendido de las experiencias buenas y malas de los demás. Al parecer la estrategia más efectiva para contener la expansión del virus, y evitar el colapso de la red hospitalaria pública y privada, es el confinamiento obligatorio de la población y la consecuente restricción de la movilización de personas, para lograr lo que los epidemiólogos denominan, “aplanar la curva” que el Washington Post explicó muy bien en este artículo.

El confinamiento es posible, porque parte del supuesto que las personas tienen a su disposición los servicios públicos, y que estos no se interrumpen a partir de la declaratoria de emergencia, lo que significa en otras palabras, que todos los que están encerrados pueden gozar de los servicios de agua, energía eléctrica, gas, celular, internet, bancos y demás comodidades que se desprenden de estos.

Esto implica que las empresas de servicio público, a diferencia de la gran mayoría de actividades del país, no pueden parar, tienen que seguir haciendo los mantenimientos a la infraestructura, contestar las peticiones, realizar las inversiones y en general, todo aquello necesario y asociado a la continuidad en la prestación del servicio. Una falla de los servicios públicos en estas condiciones, tendría un efecto mucho mayor que en condiciones normales, fundamentalmente por la dependencia de las personas de estos servicios, para poder cumplir el confinamiento y sobrevivirlo de la mejor manera posible.

Los servicios públicos en ese sentido, es lo último que un país debe afectar y por el contrario, debe proveerle todo lo necesario para que pueda cumplir su labor, de la mejor manera posible.

Afectar la caja de las empresas de servicio público, mediante el no pago de las facturas, aún en el escenario que dichos recursos sean cubiertos con presupuesto público, tendría efectos importantes frente a las mismas, que a su vez podrían reflejar en una disminución en la calidad del servicio. Las empresas de servicio público tienen que seguir pagando a sus trabajadores, sus obligaciones crediticias (que con frecuencia están en el mercado público de valores en forma de Bonos), y demás, para lo cual dependen del oportuno pago de las facturas de los usuarios que se benefician de ellos.

Ahora bien, si se asume que los Estado a través de los diferentes presupuestos públicos cubre las facturas dejadas de pagar, las empresas obtendrían el pago efectivo de esos valores con retrasos de más de un año, como ocurre en la actualidad con los recursos de energía y gas del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.

Ese esquema simplemente no funciona, y no logra los objetivos buscados de aliviar la carga de los usuarios con la crisis, sino que, se insiste, la puede poner en peligro.

Ahora veamos además porque no resulta conveniente, considerando la crisis, y la forma como debería enfocarse la ayuda, teniendo en cuenta que los recursos públicos son escasos, y que deben invertirse bien.

En primer lugar, más allá del confinamiento, lo que debería preocupar al país es el impacto económico que este puede tener en el aparato productivo y más específicamente, en el empleo. Es claro que lo que debemos buscar es que las industrias, aún a pesar de no estar en posibilidad de producir (derivado de las restricciones de movilidad y de confinamiento), no despidan a sus empleados y por lo mismo, que tengan los recursos suficientes para pagar la nómina respectiva.

Si las industrias no desvinculan a sus empleados, y además les pagan el salario, estos pueden pagar sus obligaciones normales, incluyendo por supuesto la prestación de los servicios públicos.

En segundo lugar, para que las industrias puedan asumir el reto, requieren de apoyos públicos, que resultan mucho más efectivos y menos costosos, con medidas tales como la devolución de excedentes de impuestos que tenga el gobierno, que se asuma con recursos públicos los parafiscales que le corresponden a la empresa, la apertura de créditos blandos por parte de los bancos de segundo piso, etc.

Ahora bien, es claro que existe una parte de la población que vive del día a día, y otra que está dentro de los niveles de desempleo actuales del 10%, y esa población es la que requiere ayuda, de una manera que pueda sobrevivir durante la crisis. Si tomamos como cierto el índice de desempleo, y lo aumentamos en un 100%, esto implicaría ya no el 100% de los valores facturados por concepto de servicios públicos, sino un 20%, que sin duda serían más manejables para que sean asumidos por el Estado.

Esa población realmente afectada, debe ser claramente determinada, de manera que los recursos que se inviertan en ellos, de naturaleza pública, sean los necesarios, pero también los mínimos posibles, considerando las necesidades que tiene el país.

En efecto, el país tiene que invertir los pocos recursos públicos que tiene, primero para resolver la crisis sanitaria, aumentar el número de camas si la situación se torna insostenible, y una vez superada la crisis, invertir en todas aquellas actividades que nos permitan tener lo que los economistas llaman en efecto “V”, donde la economía rebota y recupera su senda de crecimiento.

Desviar recursos para pagar las facturas de servicios públicos, de aquellas personas que en efecto tengan capacidad de pagarlas, implica generarle un stress adicional a los presupuestos públicos, que podría afectar seriamente la senda de recuperación, y dañar la viabilidad financiera de las empresas de servicio público.

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noviembre 16, 2019 · 7:19 pm

SUBASTAS DE ENERGIAS RENOVABLES

“De eso tan bueno no dan tanto”

Por Ángel Castañeda M

Estudios Palacios Lleras

Debo empezar estas líneas diciendo que este documento es el producto de la curiosidad que me despertó los resultados de la subasta de energías renovables en Colombia, particularmente del precio, seguido de la forma tan sigilosa como el Gobierno Nacional ha manejado la información asociada a al proceso.

En efecto, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, anunció el éxito de la Subasta de Contratos de Largo Plazo, a partir de la cual se vincularon a la matriz energética 1.398 MW de capacidad instalada de energía renovable, con 6 proyectos eólicos y 2 proyectos solares. La Ministra de Minas y Energía lo anuncio así en su presentación en el Congreso del MEM:

Estos proyectos, según la Ministra, fueron adjudicados a un precio promedio de $95 KWh, al cual habría que sumarle el Cargo por Confiabilidad de aproximadamente $60; la Ministra hizo en anuncio en MWh con la siguiente imagen:

Y es en este punto donde me llamó la atención del precio, fundamentalmente porque resultaba muy por debajo de las expectativas que me había formado a partir de la revisión de algunos planes de negocio de este tipo de proyectos, por lo que me di a la tarea de investigar los resultados, y es allí donde me surgió el segundo motivo de curiosidad ¿Por qué razón no están publicados los resultados de la subasta, de manera accesible para propios y extraños, como debería ser en cualquier proceso público?  Finalmente, juntando fotos de amigos de presentaciones públicas, las memorias de congresos del sector y la poca información oficial, tuve la información suficiente para escribir estas líneas.

Descripción del Problema

Para entender el problema, es importante tener en cuenta que Colombia, a pesar de tener una de las matrices energéticas más verdes y renovables del planeta, se planteó como reto la inclusión de energías de fuente renovables no convencionales, es decir, eólicas, solares, geotérmicas, etc.

El reto, sin embargo, no está exento de obstáculos, siendo el más crítico e importante, que a nivel internacional, la forma como estas tecnologías se han involucrado en las diferentes matrices, ha sido a través de contratos de “PPA” o “Power Purchase Agreements”, o “Contratos de compraventa de energía de largo plazo”, que en el entorno colombiano normalmente son gestionados por los particulares, asumiendo su propio riesgo. La pregunta era entonces para las autoridades energética era ¿Cómo hacer para compatibilizar la práctica internacional con el mercado colombiano y el marco regulatorio vigente?

La respuesta al interrogante anterior fue un poco impuesta, es decir, el Gobierno Nacional (ni el anterior ni el actual), no se preocupó mucho por la institucionalidad del sector y decidió de un lado, adjudicarse funciones de regulación propias al Ministerio de Minas y Energía, y de otro lado, obligar a los comercializadores a comprar energía mediante la inclusión del artículo 296 del Plan Nacional de Desarrollo (al cual nos referiremos con posterioridad).

A partir de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energía se dio a la tarea de estructurar una primera Subasta de Energías Renovables, que resultó fallida por no cumplir los requisitos de competencia, que garantizaran que la Subasta reflejara el precio de mercado de ese tipo de energía.

Sin perder mucho tiempo, el Ministerio de Minas y Energía se dio a la tarea de diseñar una segunda subasta, con los siguientes cambios principales:

  • El día de energía, se dividió en tres bloques, como se verá en detalle más adelante.
  • Las empresas generadoras debían ofertar contratos en cualquiera de esos bloques, en contratos “Pague lo Contratado”, donde el vendedor se obliga a entregar determinadas cantidades de energía y el comprador a pagarlas, sin importar si hace uso de la misma.
  • La Subasta tendría dos etapas; una donde se buscaría que la oferta y la demanda coincidiera, y  otra, llamada “Mecanismo Complementario”, de carácter obligatoria, donde aún los que no participaron en la subasta, tenían (y tienen) la obligación de comprar energía, aún y cuando no la necesiten o no puedan pagar por ella.

El esquema tenía varios asuntos que los oferentes (los generadores de energía renovable) debían superar; el primero y más importante, es que la energía renovable es intermitente, esto es, nadie puede saber si el viento va seguir soplando o no, en que días, o incluso en que horas durante el día, o si, aún en día de verano, el día está nublado y por lo tanto no hay energía solar; esto es un problema, porque los compromisos que los generadores deben asumir era sobre una cantidad cierta de energía, que debían entregar con independencia que puedan generar o no.

El segundo asunto para resolver tenía que ver precisamente con el precio de la oferta, considerando que el país, tiene un comportamiento de consumo determinado.

El resultado del esquema planteado por el Gobierno Nacional en las reglas antes mencionadas, los incentivos explícitos e implícitos en el mismo, las preocupaciones de los generadores y la demanda, dieron como resultado la Subasta, y estas son algunas de las conclusiones que se pueden sacar:

El precio de la subasta fue bajo pero no refleja el costo real de lo que tendrá que pagar el usuario final por la inclusión de dichas energía en la matriz energética

Para explicar este punto, es importante tener en consideración el funcionamiento de la subasta, que paso a explicar de la siguiente manera:

Como se dijo con anterioridad, la subasta contemplaba la posibilidad que los Generadores (los agentes que tenían proyectos eólicos o solares) se pudieran presentar, participando en uno o en todos los Bloques horarios fijados para el efecto; así, cada día fue dividido de la siguiente manera:

Bloques de Energía diseñados para la Subasta

La curva de demanda en Colombia [1] es de la siguiente manera:

[1] Tomado de https://www.xm.com.co/Paginas/Consumo/historico-de-demanda.aspx consultado el día 9 de Noviembre de 2019 a las 4:00 PM.

Las líneas muestran como es el consumo por día de energía en Colombia, donde los sábados y domingos hay diferencias importantes por obvias razones.

Dado que la capacidad instalada de generación en Colombia (lo que podemos generar en un momento dado) es del orden de los 16.000 MWh, es obvio que en las horas donde la demanda es baja (es decir, consumimos poco) que es entre las 12:00 AM y las 7:00 AM, la energía es generalmente barata, y el precio horario empieza a subir durante el día, teniendo picos a las 12:00 PM, y luego otro a las 8 PM.

Dada la regla de la Subasta de poder ofertar en uno o en todos los bloques, era previsible en primer lugar, que las plantas solares ofertan en el Bloque 2, que son las horas donde se espera que la energía solar las alimentara, y que las eólicas se ubicaran en cualquiera de los tres bloques, considerando la energía que le arrojaran los históricos de las lecturas de vientos, que normalmente tienen estos proyectos.

Pues bien, lo que hicieron muy inteligentemente los agentes generadores que participaron como vendedores, fue vender donde la energía era barata y casi innecesaria, y dejar de vender donde la energía era cara y realmente necesaria. La siguiente imagen, tomada de una presentación que hizo el Director de Regulación de Energía del Ministerio de Minas y Energía, explica lo anterior:

No pude conseguir la presentación oficial del funcionario, por no estar ni en Minenergía ni tampoco en la Memorias del Congreso de Energía Mayorista, pero como se muestra pareciera ser suficiente.

La gráfica refleja que la Oferta participó en un 68% en el Bloque 2, 27% en el Bloque 1 y casi no tuvo participación en el Bloque 3 (5%), lo cual refleja un comportamiento estratégico de los oferentes, que me permite concluir que el precio anunciado de $95 es el precio de la subasta, pero no es el precio que van a tener que pagar los usuarios regulados por esa energía, por las siguientes razones:

En primer lugar, porque en el Bloque 1, no se requería energía y esta era muy barata, probablemente más barata que lo que se ofertó, por lo menos en periodos donde no se presente el Fenómeno del Niño. En ese sentido, los oferentes claramente jugaron en el escenario seguro, porque en caso no poder construir el parque (eólico en este caso), pueden comprar energía más barata en el mercado, y venderla al precio del contrato. Aclaro que esto es el resultado de los incentivos incluidos en las reglas de la Subasta, y en ese sentido, es un comportamiento racional y completamente entendible por parte de los agentes generadores.

En el Bloque 2 claramente el precio fue superior al promedio, y la participación puede explicarse porque era la única opción que tenían las plantas solares, que obviamente concentraron su oferta en ese Bloque específico. En este bloque el riesgo es mayor, porque el precio de mercado de la energía es más caro, pero podría explicarse porque los parques solares no tienen las complicaciones ambientales y sociales que si tienen los parques eólicos.

En segundo lugar, la poca participación en el Bloque 3, implica que los generadores van a vender a Precio de Bolsa (y no al precio del Contrato de $95), que claramente puede ser varias veces mayor al del Bloque 1.

Lo anterior se muestra en la siguiente gráfica, presentada por el Ministerio en Congreso MEM 2019:

Los agentes entonces, ofertaron un precio bajo en el Bloque 1, no ofertaron el Bloque 3, pudiendo vender en el Bloque 3 al precio de bolsa, que es el más alto del día, sin correr ningún riesgo de contrato (es decir de entregar una cantidad específica de energía); en otras palabras, cubrieron su riesgo, y resolvieron a través del mercado, las complicaciones con las que tenían que lidiar en razón al tipo de contrato (Pague lo Contratado) y al esquema de Bloques planteado por el Minenergía.

Sin perjuicio de lo anterior, el precio que la demanda, es decir, los usuarios, vamos a tener que pagar por esa energía, no es de $95 KWh, sino uno mayor, que no es posible calcularlo con la información existente.

La cantidad de energía que se vincula se apalanca en la demanda regulada (pequeños usuarios) quienes tendrán que pagar por las ineficiencias que estas energías tendrían

Ahora bien, a lo anterior es necesario sumarle un elemento adicional, que tiene que ver con la forma como la vinculación de los generadores de energías renovables no convencionales se apalanca totalmente en el usuario regulado, lo que implica que cualquier ineficiencia del esquema de subastas, termina siendo asumido por el usuario final; veamos:

La Resolución CREG 129 de 2010, reglamentó la forma como los comercializadores irían a trasladar los costos de los Contratos de Largo Plazo derivados de las Subastas de Energía Renovable al usuario final, señal ésta que era necesaria, en razón a que no estaba prevista en el marco regulatorio. El problema, es la incompatibilidad entre los productos ofertados en la oferta de la subasta de contratos de largo plazo y los requerimientos de la demanda.

Así, para la energía regulada, tener energía concentrada en el Bloque 1, cuando existe capacidad instalada de generación sobrante, y no tener en el Bloque 3, implica que a la Demanda le están ofreciendo un producto cuando no lo necesita, y no se lo ofrecen donde si lo necesitaba. Esto resulta particularmente crítico para los agentes del denominado “Mecanismo Complementario”, que aún sin haber participado en la Subasta, son obligados a comprar la cantidad de energía ofertada que no pudo ser colocada en la Subasta.

Para los agentes que el Mecanismo Complementario los obliga a comprar energía, y que tenían contratos previamente suscritos, les va a implicar asumir una pérdida por la venta de energía en horas donde el precio de bolsa es muy inferior al precio de compra.

Si bien el regulador en la Resolución 129 de 2019 permite transferirle el costo al usuario final, esto solo aplica para la energía derivada de la subasta, pero no de la energía ya contratada; en ese sentido, un agente comercializador que fuese responsable y tuviese una buena porción de su demanda contratada previo al Mecanismo Complementario, la obligación de comprar energía que no necesita, le genera pérdidas sobre las cuales el Estado va a tener que responder.

El Gobierno Nacional se justifica en el artículo 296 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, que introdujo la obligación para los comercializadores para que por lo menos entre el 8% y el 10% de la energía que adquieran en el mercado, fuera de fuentes renovables no convencionales. El texto del artículo señala lo siguiente:

“Artículo 296. Matriz Energética. En cumplimiento del objetivo de contar con una matriz energética complementaria, resiliente y comprometida con la reducción de emisiones de carbono, los agentes comercializadores del Mercado de Energía Mayorista estarán obligados a que entre el 8 y el 10% de sus compras de energía provengan de fuentes no convencionales de energía renovable, a través de contratos de largo plazo asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulación establezca. Lo anterior, sin perjuicio de que los agentes comercializadores puedan tener un porcentaje superior al dispuesto en este artículo.

El Ministerio de Minas y Energía, o la entidad a la que este delegue, reglamentará mediante resolución el alcance de la obligación establecida en el presente artículo, así como los mecanismos de seguimiento y control, sin perjuicio de la función sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las condiciones de inicio y vigencia de la obligación serán definidas en dicha reglamentación.”

El artículo, en la forma como fue aprobado por el Congreso, busca claramente darle al Gobierno los mecanismos para que los comercializadores puedan sustituir una parte de sus proveedores de energía (que actualmente tienen en parte energía renovable convencional y no renovable), por los nuevos generadores 100% renovables y no convencionales.

Sin embargo, el Gobierno Nacional fue más allá; si bien creó un mecanismo en el cual tanto la oferta como la demanda participaron, para adjudicar Contratos de Largo Plazo (15) años, que en ese sentido, son de completamente voluntarios, y por lo tanto el generador quería vender, como el Comprador quería y podía participar, a renglón seguido, introdujo un “Mecanismo Complementario” a partir del cual, obligó a los comercializadores a suscribir contratos de energía de largo plazo (15 años) aún y cuando éstos no hubiesen participado en el proceso de subasta,  o no requirieran dicha energía. Ese mecanismos complementario, al tener efectos colaterales, y no ser voluntario, implica un ejercicio de la facultad reglamentaria muy por encima de las facultades que le otorgó el artículo 296 del PND antes trascrito.

Por ejemplo, asumamos que un Comercializador tiene una demanda diaria, que tiene un comportamiento horario como el que se muestra a continuación:

Para cubrir esa demanda, el Comercializador tenía previamente contratado para por lo menos uno de los años de la Subasta, la siguiente capacidad contratada para un día determinado:

El Mecanismo Complementario implicaba que la UPME evaluara si había Oferta no asignada después de la Subasta de un lado, y de otro si los Comercializadores aún tenían capacidad de contratación para su demanda regulada, es decir, si tenían espacio de compras en bolsa; el objetivo entonces era que en vez de comprar en bolsa, adquirieran contratos de largo plazo de energía renovable no adjudicada en la Subasta, lo que en principio suena bien, si la oferta satisficiera la necesidad de la demanda, lo cual, dada la estructura de bloques de la subasta, no es el caso. Veamos:

Si tomamos el ejemplo del Comercializador anterior, y a través del Mecanismo Complementario le asignaran capacidad de  energía de contratos de largo plazo, implicaría que al Comercializador estaría obligado a comprar energía en las horas del día que no necesita, y en cambio, le dan menos energía donde más lo requiere. Gráficamente esto puede verse de la siguiente manera:

Lo anterior se puede ver de manera integrada así:

Como se desprende de la gráfica, para el Bloque 1 el comercializador ya tenía unos excedentes que la demanda regulada no iba a asumir, y la asignación obligatoria le empeoró su situación, teniendo que vender lo que ya estaba contratado a pérdida; para el Bloque 2 tiene excedentes, aunque las posibilidades de venta aumentan en la medida que hay más demanda; el Bloque 3, que es donde más tenía capacidad de absorber capacidad contratada, le asignan mucho menos que los dos bloques anteriores.

La transferencia al usuario de los Contratos de Largo plazo establecida en la Resolución CREG 129 de 2019, no resulta suficiente para resolver los excedentes, fundamentalmente porque la regulación quedó con dos productos diferentes; uno compuesto por los contratos de largo plazo de la subasta y el Mecanismo Complementario, que se transfieren al usuario regulado, y otro con todos las demás compras, que solo se transfieren al usuario cuando la compra es eficiente, lo que implica que el comercializador tendría que asumir las pérdidas.

Lo que implica lo anterior, es que el Producto de la Subasta, ante un comportamiento estratégico de los agentes generadores, implicó que no fueran compatibles con las necesidades de la demanda, lo que podría resumirse en decir que les ofrecieron lo que no necesitaban, no les ofrecieron lo que si necesitaban, pero igual el Ministerio los obliga a adquirir el producto para viabilizar el proyecto de generación.

Esto resulta violatorio del derecho de libertad de empresa, del derecho de propiedad y del principio de eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y podría poner en grave riesgo los contratos que se celebren bajo ese mecanismo, salvo que el Ministerio y la CREG resuelvan el entuerto.

Conclusiones

De todo lo anterior es posible concluir lo siguiente:

  • Sin duda el Ministerio de Minas y Energía logra en el papel, la vinculación de una cantidad importante de energía renovable no convencional, pero no sabemos aún a que costo, y si el esquema valió la pena.
  • Los proyectos de generación deben ser construidos, y eso requiere un acompañamiento comprometido de las autoridades; si los proyectos no se construyen, los generadores se convierten inmediatamente en comercializadores de energía.
  • El precio de $95 promedio por kilovatio/hora, si bien puede ser el resultado de la subasta, no es el precio que el usuario final va a pagar por esa energía.
  • Los agentes generadores particularmente Eólicos, participaron de manera estratégica en la subasta;  ofreciendo energía en los bloques donde menos se requería (Bloques 1 y 2) y donde es posible conseguirla más barata en el mercado spot, y no ofreciendo en el Bloque 3, que si se requería, y donde era más barata; esto implica que dichos generadores van a ofrecer en las horas del Bloque 3 al precio de bolsa, que en tiempos de hidrología normal puede estar entre $150 y $300 por KW/h, y en épocas de niño puede subir a $800 pesos, precios que son muy superiores a los que públicamente se afirma que fueron los precios a pagar por la vinculación de este tipo de energías.
  • El diseño por Bloques, sin ningún tipo de condición, fue el que permitió el comportamiento estratégico de la oferta, y en ese sentido, tiene que ser repensado para las próximas subastas, si es que estas tienen lugar.
  • El Mecanismo Complementario introducido por el Ministerio de Minas y Energía, para forzar a todos los comercializadores a contratar la energía sobrante de la subasta, sobrepasa las facultades legales otorgadas al Ministerio de Minas y Energía a través del Plan Nacional de Desarrollo, y sobre todo, entre contradicción directa con el principio de eficiencia en la prestación del servicio.
  • Obligar a la demanda a suscribir este tipo de contratos, a la luz de los deberes establecidos en la Resolución CREG 080 de 2019, implica que los agentes deban demandar los actos administrativos y los contratos, para cumplir con su deber de mandatarios.

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noviembre 3, 2019 · 8:59 pm

SERVICIOS PUBLICOS, BIG DATA Y EL NECESARIO NIVEL DE COMPETENCIA EN SERVICIOS PÚBLICOS

Viendo en retrospectiva la historia, pareciera como si las personas que vivieron los momentos que posteriormente se han identificado como “hitos históricos”, no fueran del todo conscientes de los cambios, tal vez por estar demasiado cerca y no tener una perspectiva objetiva que les permitiera ver todo lo que pasaba en un mismo momento y ligarlo, como lo hace un buen libro de historia, con toda la información disponible. Esa falta de conciencia de la evolución de los hechos, puede deberse en parte a la falta de información, o la ausencia de mecanismos que permita analizarla para identificar patrones, o a ambas cosas.

La tecnología y particularmente el internet, ha solucionado en parte el acceso a la información y hoy en día, es imposible afirmar que una persona solo es consciente de su propia realidad, sino que, por el contrario, puede estar al día de lo que pasa en gran parte del mundo; el problema ya no es la falta de información, sino la gran cantidad de información existente y la calidad de la misma.

Mucha de esa información existe fundamentalmente porque está cargada de manera electrónica, como una necesidad de organizar procesos y de una mayor eficiencia; el avance de la capacidad de procesamiento matemático computacional, sin duda ha permitido analizar gran cantidad de esa información, para llegar a conclusiones de la misma, poder establecer tendencias, gustos, preferencias, y en general, todo lo que se requiere para no solo entender lo que ocurre, sino además, para predecir con gran grado de certeza, hacia donde se dirige una comunidad, que le gustaría tener y si tiene o no capacidad de adquirirlo.

El análisis de la información, sin embargo, no está exento de obstáculos, derivados en parte de nuestra propia evolución social que ha contribuido a la creación de paradigmas, que por efecto del desarrollo de los hechos y de los beneficios, están siendo inconscientemente revaluados por la sociedad.

El pensador e historiador Harari, en su libro “Homo Deus”, señala que la sociedad está pasando de lo que se conoce como el “humanismo”, donde el centro de todo es el hombre, a lo que él denomina el “datismo”, donde la información del ser humano pasa de ser un derecho, a ser un activo que puede ser usado en beneficio del mismo humano, no porque se lo impongan, sino porque es la única manera para que éste pueda obtener réditos del sistema.

A manera de ejemplo, una persona puede beneficiarse de conocer la mejor ruta de un punto a otro, si revela su posición actual y el destino a donde quiere llegar, para que un sistema computacional le revele cuales son las rutas alternas, o cual es el transporte público que debe tomar, o cuanto tiempo tarde o cual es la hora más eficiente para cubrir el trayecto; pero al hacerlo, esta revelando no solo su ubicación, sino además su destino, y si tiene prisa o no y cuál es su disponibilidad de pago por uno u otro servicio, no sin mencionar sus rutinas.

El humano, señala no sin razón Harari, poco a poco cambia sus tendencias y sus miedos, para compartir su información con el mundo, para que este a su vez se lo devuelva en mayor bienestar y comodidad.

En materia de servicios públicos, que es el tema que involucra este documento, el asunto de la información de los usuarios que atiende una empresa, resulta particularmente interesante, no solo como mecanismo para que el usuario obtenga un beneficio directo de los datos que las empresas de servicios públicos tienen de cada quien, sino además, como instrumento claro para promover la competencia.

Este cortísimo documento, pretende explicar como los datos que las empresas de servicios públicos cargan en las bases de datos públicas deberían ser de acceso abierto (con algunas restricciones por supuesto), para promover la actividad de comercialización de productos, particularmente en los servicios de energía eléctrica, gas natural, telecomunicaciones y otros, todo lo cual se sustenta de la siguiente manera:

La información que recaudan las empresas de servicios públicos

En términos generales, dentro de una sociedad fundamentalmente urbana, y algún segmento de la población rural, se hace uso de los servicios públicos para diferentes propósitos, todos encaminados a satisfacer sus necesidades básicas; ese uso de los servicios públicos, refleja sin duda alguna hábitos de consumo, que permiten establecer por ejemplo, si la persona habita la vivienda de manera permanente, si sale los fines de semana, si cocina o no cocina, la cantidad de aparatos de consumo que puede tener en su interior, el número de personas que habitan un determinado sitio, y en general, cualquier información que pueda establecerse con algún grado de certeza derivado de la información cargada del consumo de cada servicio.

Es claro que ninguno de los datos antes mencionados es reportado, consciente o inconscientemente por el usuario, pero estos si pueden ser extrapolados, con algún grado de certeza, a partir de los parámetros de consumo.

Es claro que hoy en día, la información que existe es agregada, y en ese sentido, es probable que el grado de certeza no sea tan alto, a si contáramos con información horaria de cada usuario, lo cual se lograría por ejemplo con medidores individuales, o con el internet de las cosas, cuando todos nuestros aparatos estén reportando minuto a minuto que hacen, realidad que está a la vuelta de la esquina, y que muy pronto se incorporará a nuestras vidas, de la misma manera como lo ha hecho el celular y el internet.

En términos generales, la información que proveemos consciente e inconscientemente a través de los servicios públicos, es sin duda una gran huela digital, y en ese sentido, es información útil que agregada, permite generar valor.

¿Cual es la utilidad de esa información para la competencia de los servicios públicos?

En términos generales, el acceso a esa información permitiría que los mercados en actividades que han sido tradicionalmente monopólicas, se dinamicen, para lo cual es necesario que el Estado cree no solo el ambiente de competencia propicio, sino además, que la información que las empresas de servicios públicos reportan, pueda ser utilizada por cualquiera, claro está, con la debida protección de la identidad.

Así, por ejemplo, una familia que solo de manera esporádica utiliza su casa en las noches, podría hacer compras eficientes de energía, para lo cual requiere que existan empresas que se lo ofrezcan, a partir del conocimiento de los patrones de comportamiento y de uso.

De la misma manera, un usuario podría posponer el uso que hace de un determinado servicio en un “determinado” momento, si tuviera la información de cuales son los costos de usar el mismo, y por supuesto de posponer su consumo, o incluso de cambiar de proveedor.

La información entonces, jugaría un doble papel; de un lado, las empresas tendrían incentivos para informar al usuario de las oportunidades que existen, y de la misma manera, las empresas podrían investigar para determinar mejores productos.

Un ejemplo de esto puede verse de manera clara en la inclusión de los medidores bidireccionales de energía eléctrica, conectados al internet, donde el usuario tiene lecturas tanto del consumo de energía eléctrica de su casa, sino además, de cantidad de energía que puede inyectar a la red derivada de los paneles solares que tiene instalados, y de los diferentes agentes interesados en comprarla.

Esta información podría ser incluso mucho más detallada, si todos los aparatos de consumo, están debidamente conectados a un lector remoto, como funciona hoy en día con “Google Home” o con “Alexa” de Amazon.

El acceso a la información entonces, resolvería una parte de las fallas del mercado, alimentaría el proceso de toma de decisión del usuario, y generaría los grados de competencia deseables, que hoy en día no existen en el mercado colombiano.

Eficiencia en la implementación del mantenimiento de redes

Finalmente, la información de los usuarios adecuadamente manejada, permitiría, por ejemplo, determinar aquellos horas del día, donde un mantenimiento tendría mínimo impacto, y poder establecer exactamente quien fue el afectado.

La información del usuario entonces, a pesar de ser de su propiedad, tiene un valor en si mismo, que puede ser utilizado en beneficio del mismo usuario, pero solo si nos desprendemos de éste, con las adecuadas protecciones de identidad particular. Tal vez Harari tiene razón, cuando afirma que estamos cambiando de era, a una donde los datos que producimos, nos generan mas bienestar cuando son utilizados, que cuando permanecen ocultos, como ya lo estamos haciendo con diferentes aplicaciones que nos facilitan la vida.

No todo es color de Rosa

Ahora bien, como todo en la vida, esta evolución no estará exenta de obstáculos, discusiones y según algunos escritores, de pequeñas y grandes revoluciones.

En efecto, la utilización de la información, aún y cuando sea agregada, genera la duda de quien debe tener esa información, como debería ser manejada, en que condiciones debe ser publicada, y en términos legales, de quien es la propiedad de la misma.

Sin duda, las normas de habeas data, se han implementado básicamente con un enfoque “humanista” (en función del humano), más que con uno “datista” (en función del dato), y en realidad esas fronteras se irán borrando en la medida que las personas utilicen más tecnología en su vida diaria, y confíen en mayor medida en las ventajas de la inteligencia artificial; esto implica que el enfoque humanista, le dará la autonomía a la persona para compartir sus datos, y ese humano lo hará, simplemente porque lo necesita, para aumentar su bienestar.

Las empresas utilizarán el análisis de datos, para mejorar la eficiencia y la eficacia, así como los estados hará uso de la misma herramienta, para controlar el cumplimiento de la ley, las conductas anormales serán más fácilmente detectadas, y en general todos sin duda estaremos en otra era, y esta época nuestra será considerada el transito del humanismo al datismo.

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