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¿Es suficiente anunciar la entrada de generación renovable para de manera verdadera atacar la causa del cambio climático?

IDEAS PARA CAMBIOS REALES EN EL NEGOCIO DE TRANSMISIÓN ELÉCTRICA EN COLOMBIA

Debo decir que una de las reacciones que más me ha sorprendido de la pandemia, es la sensibilidad que el Cambio Climático ha despertado a la mayoría de las personas, o por lo menos a las personas de mi entorno y aquellas que leo y sigo en varias partes del mundo. Aparentemente, por primera vez tenemos un consenso mundial respecto del cambio climático, y de los efectos que puede tener en el planeta.

Ese consenso es tal vez la gran importancia de la reunión de los Gobiernos del mundo entero Glasgow, para exponer el estado en que se encuentra cada país frente a las metas trazadas en Paris, de los retos que se avecinan y sobre todo de los compromisos que debían asumirse; las personas que participaron tendrán que dar cuenta de su gestión a sus respectivos pueblos. Algunos de esos lideres no la tienen fácil, porque se enfrentan a una aparente dicotomía entre “desarrollo” (se resalta el entrecomillado) y el ambiente, que algunos denominan un falso dilema y que, como todo, es necesario mirarlo en detalle para poder entender el “real politik” detrás del asunto.

En ese sentido, y para entender las discusiones que pueden existir, resulta muy ilustrativo el libro del expresidente Barack Obama “Una Tierra Prometida”[1], que muestra las posiciones de ese país frente al cambio climático y los enfrentamientos con China, donde involucra anécdotas que recogen las estrategias que tuvo que seguir para poder llegar a acuerdos con los Chinos. En efecto Obama describe que la posición de los Chinos es que no pueden realizar grandes aportes a la mejora del planeta, porque esto interrumpiría su senda de desarrollo, y en ese sentido, como «país en desarrollo», consideran que su aporte debe ser menor, comparado con el de países como Estados Unidos o la misma Europa.

El segundo tema sobre el cual existe un consenso, es que además de dejar de emitir gases efecto invernadero, tenemos que buscar esquemas de atrapamiento y almacenamiento de CO2, lo cual hace la naturaleza de manera natural, particularmente a través de ciertas especies como el mangle o las algas marinas, asunto que espero referirme en otra oportunidad. Lo que se puede percibir de Glasgow, es que los países en general apuntan a un efecto neto 0, que no es nada diferente que tener una emisión de CO2 equivalente a la que se atrapa, en un plazo aún incierto.

SIN EMBARGO Todo lo anterior es más fácil decirlo que hacerlo; tomar decisiones súbitas, como puede ser dejar de producir petróleo o carbón, puede tener efectos económicos críticos, dada la dependencia de la humanidad de dichos recursos; pero la ausencia de decisiones rápidas desestabilizaría el planeta, no solo desde el punto de vista del Clima, sino desde el punto de vista político, como de manera clara lo describe Thomas Friedman[2], al poner de presente el cambio climático como el originador de los grandes movimientos de migración en el África y parte de Asia, por lo que es necesario planear metas de corto, mediano y largo plazo, que sean alcanzables, pero sobre todo, que puedan ser asimiladas por las economías de los diferentes países, es decir, estrategias realistas.

¿Qué significa esto?

Que no podemos pensar en medidas inmediatas y radicales, que afecten la producción mundial de bienes, y por ende a ciertos segmentos vulnerables de la población, sino que, tenemos que empezar con medidas ciertas, que permitan ir abriendo el camino y acelerar el paso, de forma que el planeta en general pueda sobrevivir nuestra existencia. Este ingenioso video, muestra claramente la amenaza que enfrentamos, y una de las soluciones posibles.

Ahora bien, el problema ya está definido, y tenemos algunas soluciones en camino; la innovación está andando a pasos agigantados con todo tipo de soluciones, como se puede ver en este video, pero con independencia del éxito de esas medidas, la clave parece estar en insertar dentro de la conciencia de cada ciudadano y empresa del mundo, la necesidad de preguntarse lo siguiente ¿Qué puede hacer cada individuo, persona natural y jurídica, para que su existencia reduzca el impacto negativo en el planeta?

Al mismo tiempo, es responsabilidad de las instituciones políticas de cada país, de transparentar la discusión, en un mapa de políticas públicas claras, y coherentes, ojalá por fuera de los populismos y los fanatismos (que se dan en todos los países, como lo demostró la reciente discusion en el Congreso de los Estados Unidos, al interior del partido Demócrata), que permita guiar la acción y la inversión privada, de manera tal que, a partir de ésta, se logren las metas planteadas para evitar el incremento del calentamiento global.

Este documento en particular, se concentra en uno de esos aspectos, que es la transmisión de energía eléctrica en Colombia, y el papel que la política pública y la regulación en Colombia deberían jugar en esa materia, y los cambios que deberían hacerse, además de los que ya se definieron en el Plan de Transición Energética, si es que queremos que el esquema sea sostenible en el mediano y en el largo plazo.

Pero ¿Cuál es el problema de la transmisión eléctrica en Colombia?

En primer lugar, es importante resaltar que Colombia, desde la expedición de la Constitución Política de 1991,  ha tenido avances muy importantes en general en el sector de energía eléctrica, lo que ha permitido garantizar la continuidad en la prestación del servicio, para lo cual la expansión del sistema de transmisión resulta absolutamente importante; pasamos de épocas de un racionamiento eléctrico, a un sistema eléctrico que ha sido capaz de superar casi 4 fenómenos del Niño, cosa que no ocurrió así en países como Venezuela, Ecuador y otros, cuyo sistema eléctrico falló o presenta fallas estructurales.

Sin perjuicio de lo anterior, el cambio climático y las soluciones asociadas al mismo, nos obligan a revisar nuevamente el esquema para preguntarnos lo que podemos hacer para resolver los cuellos de botella, y acelerar de manera verdadera la entrada de energías renovables y acomodar el sistema eléctrico colombiano, lo más rápido posible ante las incertidumbres que implica el Cambio Climático.

Bill Gates, en su libro “¨Como evitar un desastre climático”[3] que recomiendo leer por su objetividad y sentido práctico) lo expone claramente; para lograr reducir las emisiones de CO2, además de lo obvio, que es incorporar dentro de la matriz energética ingentes cantidades de energía renovable solar, eólica, y de todo tipo, es necesario pensar que esa energía tiene que ser consumida y que los centros de consumo no necesariamente coinciden con los sitios de generación.

En efecto, entre esa capacidad de generación de energía renovable y los centros de consumo, hay toda una infraestructura que es necesario construir, para lograr el objetivo de incorporar esa energía renovable. Por lo anterior, no importa cuanta energía renovable podamos introducir en el sistema, ni cuanta anuncie de manera triunfal las autoridades en los diferentes foros, si esa energía no tiene formas de ser conducida a los centros de consumo a través de las líneas de transmisión, que es el punto que Gates plantea, con una visión muy realista del tema, y con la experiencia propia de una persona que además de ideas, tiene la gran virtud de ejecutarlas.

Sin embargo, el negocio de la transmisión eléctrica difiere en cada país, y las soluciones requieren una evaluación de las circunstancias específicas, como diría Dany Rodrick, que hagan que las soluciones sean viables y eficientes.

¿Cuál es el principal problema en Colombia para el desarrollo de la expansión eléctrica?

En el mundo entero, para el desarrollo de infraestructura, se popularizó un término, que en mi opinión es la materialización del egoísmo máximo del ser humano y la maldición del “progreso”, y  a su vez, la expresión máxima del individualismo del ser humano, y es el efecto “NIMBY”, que acuña el término “Not In My Backyard”, que puede traducirse al español “No por mi patio”.

En efecto, hace 20 o 30 años, cuando las empresas de servicio público expandían el servicio de energía eléctrica, la construcción de la red resultaba extremadamente fácil, ante la ausencia de normas de construcción, ambientales y, sobre todo, ante la actitud de la comunidad en general que abría sus terrenos a ese tipo de expansión, con la esperanza de poder disfrutar el servicio.

Hoy en día, esa realidad cambio, tanto aquí en Colombia como en el mundo entero; la contradicción que existe en una persona que demanda que los servicios públicos se presten de manera continua y eficiente y con calidad y a las menores tarifas posibles, y al mismo tiempo se niega a que las redes que llevan esos servicios se puedan expandir para lograr ese mismo objetivo resulta increíble; esta contradicción, sin embargo, es muy común y es uno de los principales problemas que tenemos.

Al mismo tiempo, las comunidades en general (tanto las protegidas constitucionalmente como las no protegidas), exigen de los desarrolladores de esta infraestructura, recursos que les permitan ya no solo tener acceso al servicio público de energía eléctrica, sino cubrir otras necesidades insatisfechas, que el Estado falla en garantizar, tal y como lo establece el artículo 365 de la Constitución Política.

Así, por ejemplo, es normal ver a las comunidades de la Guajira pedir plantas desalinizadoras, desarrollos de acueductos de agua potable, etc, que corresponden a actividades que el Estado, en todos sus niveles, debería garantizar.

Todo lo anterior se refleja en cuatro consecuencias, que nos afectan de manera importante, como si fuera un cáncer en desarrollo, detectado pero sin un tratamiento eficaz:

  • La expansión de las redes de transmisión y las subestaciones asociadas tienen retrasos importantes, que podrían o bien reducir la calidad del servicio o bien limitar la expansión de la energía eléctrica en el país.
  • Esos retrasos de la red de transmisión y demás activos impiden que la infraestructura de energía renovable que se desarrolla para atender el mercado nacional, lleguen a los consumidores finales
  • Al mismo tiempo, la falta de acceso de las energías renovables en tiempo incrementa el costo de la energía a los usuarios finales, en la medida que se impide la entrada de fuentes de energía mas baratas (con costos marginales muy cercanos a 0).
  • Agrega un riesgo a los negocios de generación en Colombia, en la medida que pone a los proyectos a depender de la expansión del sistema de transmisión, respecto del cual nada pueden hacer, diferente de cumplir con los parámetros de la regulación.

¿Cómo podría entonces solucionarse el problema de expansión y conexión de nuevas fuentes de energía?

Algunas ideas

Uno de los problemas, es que la expansión de los sistemas eléctricos en Colombia, parte de una aplicación muy estricta del criterio de eficiencia económica, el cual busca que exista el menor desecho posible, es decir, la expansión se da en función de que la demanda así requiera, lo que implica que hay muy poca flexibilidad.

En efecto, es claro que los servicios públicos deben prestarse de manera eficiente, y en ese sentido, un poco simplista tal vez, las señales económicas del regulador se justifican en la medida que aplican un criterio puramente económico, sin tener en cuenta la realidad de la expansión del sector. Ese criterio de eficiencia, sin embargo, no tiene en cuenta el costo asociado a los retrasos en la red de expansión eléctrica, que algunos calculan en cerca de 7 años, que, si fueran incorporados dentro de la evaluación y la planeación, permitiría tomar las decisiones de expansión a tiempo, y con algunos niveles de holgura.

Lo anterior implica afirmar que las holguras, dada la realidad de sistema y del entorno en el cual se desarrollan, no son ineficiencias, sino necesidades en consideración al objetivo de garantizar la continuidad del servicio y más aún, de vincular la generación renovable que el país está en capacidad de ofrecer.

Es por lo anterior que es tal vez este el momento de pensar que el Sistema de Transmisión Nacional no puede volverse un recurso escaso, y que es necesario pensar en incorporar esas holguras que manejen los retrasos y que permitan la entrada oportuna de nuevas fuentes de suministro, sin esperar a que el sistema se expanda.

Cristian Jaramillo, Director de la UPME, en una conversación acerca del tema, me manifestó que esa holgura en la expansión del Sistema Transmisión Nacional, permitiría, por ejemplo, que los proyectos de generación eléctrica no fueran dependientes de la expansión del sistema de transmisión nacional, y haría que la planeación saliera de los estrictos parámetros de la ingeniería eléctrica, y se metiera en un campo un poco más holístico, que considerara este tipo de situaciones. La planeación entonces tendría en cuenta este tipo de particularidades, de manera que permita anticipar el sistema, para lo cual, creo yo, resultará muy útil la minería de datos y su inclusión en la modelación respectiva.

Será necesario pensar la infraestructura para periodos de 50 o más años, buscando con esto tener capacidad subutilizada en el corto y tal vez en el mediano plazo, pero que nos permita aumentar la capacidad de transmisión en caso de ser necesario, por lo menos en ciertos corredores donde se requiera llevar la energía renovable a los centros de consumo.

En segundo lugar, tenemos que pensar que los mecanismos de planeación territorial, asociados al uso de la tierra, deber tener una columna vertebral común asociada precisamente a la expansión del Sistema de Transmisión Nacional y Regional. ¿A que me refiero con esto?

Que debería existir una planeación centralizada en la determinación de corredores para la expansión del sistema eléctrico, que sea obligatorio incluir dentro de los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial de cada municipio, de manera que todos los organismos de planeación, los tengan en cuenta en la forma como determinan el uso del suelo. Esos corredores podrían tener un tipo de prefactibilidad ambiental, por lo menos respecto del trazado, de manera que estos concentren la infraestructura a desarrollar, incluso multiservicio, reduciendo así tanto el impacto ambiental como los costos de transacción asociados a estos trámites.

La definición de esos corredores al mismo tiempo permitiría establecer cuál es la comunidad afectada de cada tramo, y direccionar la acción estatal, incluso a partir de la misma institucionalidad del sector eléctrico. A manera de ejemplo, sería posible pensar en permitir que los constructores de la red de transmisión eléctrica sean los canalizadores y responsables de la construcción de ciertos bienes comunes necesarios para mejorar el bienestar y reducir la pobreza de las comunidades que ocupan la zona de influencia, con independencia de los impactos específicos del proyecto en la misma.

Lo anterior no busca incrementar los costos de los proyectos eléctricos, ni transferirle al usuario esas inversiones que deberían cubrirse con otros recursos; lo que busca es una coordinación público – privada, de manera que el desarrollador pueda ejecutar recursos previamente definidos como prioritarios, para la mejora en la calidad de vida de los agentes.

En tercer lugar, es necesario cambiar de manera radical la forma como el regulador aproxima la remuneración de las inversiones existentes, ya que el reemplazo de esa infraestructura no solo es una afrenta contra la naturaleza, sino que además resultaría ineficiente.

En efecto, hoy en día la regulación limita la remuneración de los activos de Sistema de Transmisión Nacional a 20 años, con un criterio muy financiero según el cual, la vida útil de dichos activos es mayor a la vida “financiera” necesaria para remunerarlos; ese argumento no tiene en consideración varios asuntos igualmente financieros (que este no es el espacio para debatirlos), y al mismo tiempo no tiene en cuenta que es necesario incentivar a las empresas a extender la vida útil de los mismos, ojalá para sigan prestando el servicio mientras exista demanda para los mismos.

La regulación entonces, debería inducir a las empresas a mantener el máximo de calidad en la operación de los activos, por el tiempo que se encuentren utilizando los corredores necesarios para garantizar la prestación del servicio.

En cuarto lugar, es necesario pensar en cambiar el paradigma que el servicio público de energía eléctrica se garantiza a partir de la expansión del sistema de transmisión nacional o regional. Esa debería ser la última de las opciones, según paso a explicar para poblaciones desconectadas.

Hoy en día, el Estado a través del Gobierno Nacional, viene destinando grandes recursos a la expansión del Sistema de Transmisión Nacional y Regional, para conectar comunidades remotas no conectadas, proyectos estos que son desarrollados por privados, quienes a su vez se encargan de la prestación del servicio a las mismas comunidades conectadas. Esto obedece a una percepción, en mi opinión equivocada, que la conexión al Sistema de Transmisión Nacional le generará un beneficio a la comunidad, que en teoría, por fin tendría el servicio de energía eléctrica garantizado.

Esa percepción es, en mi opinión, equivocada, porque las personas, una vez se conectan al sistema, deben destinar una parte de su ingreso al pago mensual de la factura, que incluye la remuneración a la totalidad de la cadena, gasto que antes no tenían y que probablemente les genera un impacto en su renta personal y familiar. Una vez que estos usuarios se conectan, entran a depender de los subsidios públicos para sobrevivir, lo cual no le sirve ni a la persona ni tampoco al Estado.

Una alternativa, que creería debería mirarse con mayor detalle, es la construcción de activos de generación con energías renovables convencionales y no convencionales directamente conectadas a la respectiva población, que haga innecesario la expansión de la red a esos puntos (que normalmente están en la mitad de sitios ambientalmente complejos), y que a su vez le aligere el costo que el usuario debe pagar por la energía, limitándola únicamente a la red de distribución desde el equipo generador, hasta cada una de las viviendas.

Esto podría hacerse, por ejemplo, en poblaciones rivereñas, a través de pequeñas centrales de generación, cuyo costo podría ser asumido en gran parte con recursos públicos, y que sean operados por particulares, que no requieran grandes obras de infraestructura.

En ese punto específico, existen muchas alternativas en el mercado, algunas experimentales y otras ya en fase comercial, que valdría la pena explorar y hacer las evaluaciones del caso, para determinar cuándo es preferible una u otra opción, pensando que la expansión de la red, tiene un costo ambiental, y que siempre es mejor una solución que no involucre la afectación de los hábitats naturales.

En quinto lugar, otra idea pudiera ser que los agentes incumbentes de transmisión tengan a su cargo el trámite de las licencias ambientales necesarias para la expansión del sistema, como un costo a ser remunerado dentro de la base de activos. Esas licencias serían la base para adjudicar la expansión del sistema, y se cederían al que se escoja para la expansión respectiva, lo cual estoy seguro que redundaría en una disminución de los atrasos de los proyectos, y una reducción de los costos, por menor riesgo percibido.

Si a esto le sumamos una política pública ambiental coherente, de manera tal que las instituciones de licencias agilicen los procesos, valoren los costos vs. los beneficios de la extensión de estas redes, se pudiera solucionar el nudo gordiano.

Todas estas medidas, conjuntamente con otras, podrían hacer realidad que el potencial de generación solar y eólica que tiene el país, pueda ser utilizado por los colombianos, dejando que los excedentes sean exportados a otros países, y no como se está pensando el ruta de hidrógeno, que pareciera más enfocada a producción de hidrógeno fundamentalmente para exportación.


[1] Obama, Barack. “A promised Land”. Crown Publishing and Random House. New York. 2020

[2] En efecto Friedman en su libro “Thanks por being late”, describe como la inestabilidad política de Africa se debe en gran parte, al impacto que el cambio climático ha tenido en la población más pobre, sobre todo rural, que ya no puede vivir de la tierra, fundamentalmente porque ésta no produce lo suficiente o no tiene lo que se requiere para el efecto. Es fácil suponer que si los países desarrollados y en vía de desarrollo que más contaminan no reducen de manera sustancial la emisión de CO2, los problemas de migraciones y la inestabilidad política en general del mundo se agravará, lo que al mismo tiempo impide un desarrollo sostenido de la economía.

[3] Gates, Bill. “How to Avoid a Climate Disaster”. Alfred A. Knoff. 2021

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SUBASTAS DE ENERGIAS RENOVABLES

“De eso tan bueno no dan tanto”

Por Ángel Castañeda M

Estudios Palacios Lleras

Debo empezar estas líneas diciendo que este documento es el producto de la curiosidad que me despertó los resultados de la subasta de energías renovables en Colombia, particularmente del precio, seguido de la forma tan sigilosa como el Gobierno Nacional ha manejado la información asociada a al proceso.

En efecto, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, anunció el éxito de la Subasta de Contratos de Largo Plazo, a partir de la cual se vincularon a la matriz energética 1.398 MW de capacidad instalada de energía renovable, con 6 proyectos eólicos y 2 proyectos solares. La Ministra de Minas y Energía lo anuncio así en su presentación en el Congreso del MEM:

Estos proyectos, según la Ministra, fueron adjudicados a un precio promedio de $95 KWh, al cual habría que sumarle el Cargo por Confiabilidad de aproximadamente $60; la Ministra hizo en anuncio en MWh con la siguiente imagen:

Y es en este punto donde me llamó la atención del precio, fundamentalmente porque resultaba muy por debajo de las expectativas que me había formado a partir de la revisión de algunos planes de negocio de este tipo de proyectos, por lo que me di a la tarea de investigar los resultados, y es allí donde me surgió el segundo motivo de curiosidad ¿Por qué razón no están publicados los resultados de la subasta, de manera accesible para propios y extraños, como debería ser en cualquier proceso público?  Finalmente, juntando fotos de amigos de presentaciones públicas, las memorias de congresos del sector y la poca información oficial, tuve la información suficiente para escribir estas líneas.

Descripción del Problema

Para entender el problema, es importante tener en cuenta que Colombia, a pesar de tener una de las matrices energéticas más verdes y renovables del planeta, se planteó como reto la inclusión de energías de fuente renovables no convencionales, es decir, eólicas, solares, geotérmicas, etc.

El reto, sin embargo, no está exento de obstáculos, siendo el más crítico e importante, que a nivel internacional, la forma como estas tecnologías se han involucrado en las diferentes matrices, ha sido a través de contratos de “PPA” o “Power Purchase Agreements”, o “Contratos de compraventa de energía de largo plazo”, que en el entorno colombiano normalmente son gestionados por los particulares, asumiendo su propio riesgo. La pregunta era entonces para las autoridades energética era ¿Cómo hacer para compatibilizar la práctica internacional con el mercado colombiano y el marco regulatorio vigente?

La respuesta al interrogante anterior fue un poco impuesta, es decir, el Gobierno Nacional (ni el anterior ni el actual), no se preocupó mucho por la institucionalidad del sector y decidió de un lado, adjudicarse funciones de regulación propias al Ministerio de Minas y Energía, y de otro lado, obligar a los comercializadores a comprar energía mediante la inclusión del artículo 296 del Plan Nacional de Desarrollo (al cual nos referiremos con posterioridad).

A partir de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energía se dio a la tarea de estructurar una primera Subasta de Energías Renovables, que resultó fallida por no cumplir los requisitos de competencia, que garantizaran que la Subasta reflejara el precio de mercado de ese tipo de energía.

Sin perder mucho tiempo, el Ministerio de Minas y Energía se dio a la tarea de diseñar una segunda subasta, con los siguientes cambios principales:

  • El día de energía, se dividió en tres bloques, como se verá en detalle más adelante.
  • Las empresas generadoras debían ofertar contratos en cualquiera de esos bloques, en contratos “Pague lo Contratado”, donde el vendedor se obliga a entregar determinadas cantidades de energía y el comprador a pagarlas, sin importar si hace uso de la misma.
  • La Subasta tendría dos etapas; una donde se buscaría que la oferta y la demanda coincidiera, y  otra, llamada “Mecanismo Complementario”, de carácter obligatoria, donde aún los que no participaron en la subasta, tenían (y tienen) la obligación de comprar energía, aún y cuando no la necesiten o no puedan pagar por ella.

El esquema tenía varios asuntos que los oferentes (los generadores de energía renovable) debían superar; el primero y más importante, es que la energía renovable es intermitente, esto es, nadie puede saber si el viento va seguir soplando o no, en que días, o incluso en que horas durante el día, o si, aún en día de verano, el día está nublado y por lo tanto no hay energía solar; esto es un problema, porque los compromisos que los generadores deben asumir era sobre una cantidad cierta de energía, que debían entregar con independencia que puedan generar o no.

El segundo asunto para resolver tenía que ver precisamente con el precio de la oferta, considerando que el país, tiene un comportamiento de consumo determinado.

El resultado del esquema planteado por el Gobierno Nacional en las reglas antes mencionadas, los incentivos explícitos e implícitos en el mismo, las preocupaciones de los generadores y la demanda, dieron como resultado la Subasta, y estas son algunas de las conclusiones que se pueden sacar:

El precio de la subasta fue bajo pero no refleja el costo real de lo que tendrá que pagar el usuario final por la inclusión de dichas energía en la matriz energética

Para explicar este punto, es importante tener en consideración el funcionamiento de la subasta, que paso a explicar de la siguiente manera:

Como se dijo con anterioridad, la subasta contemplaba la posibilidad que los Generadores (los agentes que tenían proyectos eólicos o solares) se pudieran presentar, participando en uno o en todos los Bloques horarios fijados para el efecto; así, cada día fue dividido de la siguiente manera:

Bloques de Energía diseñados para la Subasta

La curva de demanda en Colombia [1] es de la siguiente manera:


[1] Tomado de https://www.xm.com.co/Paginas/Consumo/historico-de-demanda.aspx consultado el día 9 de Noviembre de 2019 a las 4:00 PM.

Las líneas muestran como es el consumo por día de energía en Colombia, donde los sábados y domingos hay diferencias importantes por obvias razones.

Dado que la capacidad instalada de generación en Colombia (lo que podemos generar en un momento dado) es del orden de los 16.000 MWh, es obvio que en las horas donde la demanda es baja (es decir, consumimos poco) que es entre las 12:00 AM y las 7:00 AM, la energía es generalmente barata, y el precio horario empieza a subir durante el día, teniendo picos a las 12:00 PM, y luego otro a las 8 PM.

Dada la regla de la Subasta de poder ofertar en uno o en todos los bloques, era previsible en primer lugar, que las plantas solares ofertan en el Bloque 2, que son las horas donde se espera que la energía solar las alimentara, y que las eólicas se ubicaran en cualquiera de los tres bloques, considerando la energía que le arrojaran los históricos de las lecturas de vientos, que normalmente tienen estos proyectos.

Pues bien, lo que hicieron muy inteligentemente los agentes generadores que participaron como vendedores, fue vender donde la energía era barata y casi innecesaria, y dejar de vender donde la energía era cara y realmente necesaria. La siguiente imagen, tomada de una presentación que hizo el Director de Regulación de Energía del Ministerio de Minas y Energía, explica lo anterior:

No pude conseguir la presentación oficial del funcionario, por no estar ni en Minenergía ni tampoco en la Memorias del Congreso de Energía Mayorista, pero como se muestra pareciera ser suficiente.

La gráfica refleja que la Oferta participó en un 68% en el Bloque 2, 27% en el Bloque 1 y casi no tuvo participación en el Bloque 3 (5%), lo cual refleja un comportamiento estratégico de los oferentes, que me permite concluir que el precio anunciado de $95 es el precio de la subasta, pero no es el precio que van a tener que pagar los usuarios regulados por esa energía, por las siguientes razones:

En primer lugar, porque en el Bloque 1, no se requería energía y esta era muy barata, probablemente más barata que lo que se ofertó, por lo menos en periodos donde no se presente el Fenómeno del Niño. En ese sentido, los oferentes claramente jugaron en el escenario seguro, porque en caso no poder construir el parque (eólico en este caso), pueden comprar energía más barata en el mercado, y venderla al precio del contrato. Aclaro que esto es el resultado de los incentivos incluidos en las reglas de la Subasta, y en ese sentido, es un comportamiento racional y completamente entendible por parte de los agentes generadores.

En el Bloque 2 claramente el precio fue superior al promedio, y la participación puede explicarse porque era la única opción que tenían las plantas solares, que obviamente concentraron su oferta en ese Bloque específico. En este bloque el riesgo es mayor, porque el precio de mercado de la energía es más caro, pero podría explicarse porque los parques solares no tienen las complicaciones ambientales y sociales que si tienen los parques eólicos.

En segundo lugar, la poca participación en el Bloque 3, implica que los generadores van a vender a Precio de Bolsa (y no al precio del Contrato de $95), que claramente puede ser varias veces mayor al del Bloque 1.

Lo anterior se muestra en la siguiente gráfica, presentada por el Ministerio en Congreso MEM 2019:

Los agentes entonces, ofertaron un precio bajo en el Bloque 1, no ofertaron el Bloque 3, pudiendo vender en el Bloque 3 al precio de bolsa, que es el más alto del día, sin correr ningún riesgo de contrato (es decir de entregar una cantidad específica de energía); en otras palabras, cubrieron su riesgo, y resolvieron a través del mercado, las complicaciones con las que tenían que lidiar en razón al tipo de contrato (Pague lo Contratado) y al esquema de Bloques planteado por el Minenergía.

Sin perjuicio de lo anterior, el precio que la demanda, es decir, los usuarios, vamos a tener que pagar por esa energía, no es de $95 KWh, sino uno mayor, que no es posible calcularlo con la información existente.

La cantidad de energía que se vincula se apalanca en la demanda regulada (pequeños usuarios) quienes tendrán que pagar por las ineficiencias que estas energías tendrían

Ahora bien, a lo anterior es necesario sumarle un elemento adicional, que tiene que ver con la forma como la vinculación de los generadores de energías renovables no convencionales se apalanca totalmente en el usuario regulado, lo que implica que cualquier ineficiencia del esquema de subastas, termina siendo asumido por el usuario final; veamos:

La Resolución CREG 129 de 2010, reglamentó la forma como los comercializadores irían a trasladar los costos de los Contratos de Largo Plazo derivados de las Subastas de Energía Renovable al usuario final, señal ésta que era necesaria, en razón a que no estaba prevista en el marco regulatorio. El problema, es la incompatibilidad entre los productos ofertados en la oferta de la subasta de contratos de largo plazo y los requerimientos de la demanda.

Así, para la energía regulada, tener energía concentrada en el Bloque 1, cuando existe capacidad instalada de generación sobrante, y no tener en el Bloque 3, implica que a la Demanda le están ofreciendo un producto cuando no lo necesita, y no se lo ofrecen donde si lo necesitaba. Esto resulta particularmente crítico para los agentes del denominado “Mecanismo Complementario”, que aún sin haber participado en la Subasta, son obligados a comprar la cantidad de energía ofertada que no pudo ser colocada en la Subasta.

Para los agentes que el Mecanismo Complementario los obliga a comprar energía, y que tenían contratos previamente suscritos, les va a implicar asumir una pérdida por la venta de energía en horas donde el precio de bolsa es muy inferior al precio de compra.

Si bien el regulador en la Resolución 129 de 2019 permite transferirle el costo al usuario final, esto solo aplica para la energía derivada de la subasta, pero no de la energía ya contratada; en ese sentido, un agente comercializador que fuese responsable y tuviese una buena porción de su demanda contratada previo al Mecanismo Complementario, la obligación de comprar energía que no necesita, le genera pérdidas sobre las cuales el Estado va a tener que responder.

El Gobierno Nacional se justifica en el artículo 296 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, que introdujo la obligación para los comercializadores para que por lo menos entre el 8% y el 10% de la energía que adquieran en el mercado, fuera de fuentes renovables no convencionales. El texto del artículo señala lo siguiente:

“Artículo 296. Matriz Energética. En cumplimiento del objetivo de contar con una matriz energética complementaria, resiliente y comprometida con la reducción de emisiones de carbono, los agentes comercializadores del Mercado de Energía Mayorista estarán obligados a que entre el 8 y el 10% de sus compras de energía provengan de fuentes no convencionales de energía renovable, a través de contratos de largo plazo asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulación establezca. Lo anterior, sin perjuicio de que los agentes comercializadores puedan tener un porcentaje superior al dispuesto en este artículo.

El Ministerio de Minas y Energía, o la entidad a la que este delegue, reglamentará mediante resolución el alcance de la obligación establecida en el presente artículo, así como los mecanismos de seguimiento y control, sin perjuicio de la función sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las condiciones de inicio y vigencia de la obligación serán definidas en dicha reglamentación.”

El artículo, en la forma como fue aprobado por el Congreso, busca claramente darle al Gobierno los mecanismos para que los comercializadores puedan sustituir una parte de sus proveedores de energía (que actualmente tienen en parte energía renovable convencional y no renovable), por los nuevos generadores 100% renovables y no convencionales.

Sin embargo, el Gobierno Nacional fue más allá; si bien creó un mecanismo en el cual tanto la oferta como la demanda participaron, para adjudicar Contratos de Largo Plazo (15) años, que en ese sentido, son de completamente voluntarios, y por lo tanto el generador quería vender, como el Comprador quería y podía participar, a renglón seguido, introdujo un “Mecanismo Complementario” a partir del cual, obligó a los comercializadores a suscribir contratos de energía de largo plazo (15 años) aún y cuando éstos no hubiesen participado en el proceso de subasta,  o no requirieran dicha energía. Ese mecanismos complementario, al tener efectos colaterales, y no ser voluntario, implica un ejercicio de la facultad reglamentaria muy por encima de las facultades que le otorgó el artículo 296 del PND antes trascrito.

Por ejemplo, asumamos que un Comercializador tiene una demanda diaria, que tiene un comportamiento horario como el que se muestra a continuación:

Para cubrir esa demanda, el Comercializador tenía previamente contratado para por lo menos uno de los años de la Subasta, la siguiente capacidad contratada para un día determinado:

El Mecanismo Complementario implicaba que la UPME evaluara si había Oferta no asignada después de la Subasta de un lado, y de otro si los Comercializadores aún tenían capacidad de contratación para su demanda regulada, es decir, si tenían espacio de compras en bolsa; el objetivo entonces era que en vez de comprar en bolsa, adquirieran contratos de largo plazo de energía renovable no adjudicada en la Subasta, lo que en principio suena bien, si la oferta satisficiera la necesidad de la demanda, lo cual, dada la estructura de bloques de la subasta, no es el caso. Veamos:

Si tomamos el ejemplo del Comercializador anterior, y a través del Mecanismo Complementario le asignaran capacidad de  energía de contratos de largo plazo, implicaría que al Comercializador estaría obligado a comprar energía en las horas del día que no necesita, y en cambio, le dan menos energía donde más lo requiere. Gráficamente esto puede verse de la siguiente manera:

Lo anterior se puede ver de manera integrada así:

Como se desprende de la gráfica, para el Bloque 1 el comercializador ya tenía unos excedentes que la demanda regulada no iba a asumir, y la asignación obligatoria le empeoró su situación, teniendo que vender lo que ya estaba contratado a pérdida; para el Bloque 2 tiene excedentes, aunque las posibilidades de venta aumentan en la medida que hay más demanda; el Bloque 3, que es donde más tenía capacidad de absorber capacidad contratada, le asignan mucho menos que los dos bloques anteriores.

La transferencia al usuario de los Contratos de Largo plazo establecida en la Resolución CREG 129 de 2019, no resulta suficiente para resolver los excedentes, fundamentalmente porque la regulación quedó con dos productos diferentes; uno compuesto por los contratos de largo plazo de la subasta y el Mecanismo Complementario, que se transfieren al usuario regulado, y otro con todos las demás compras, que solo se transfieren al usuario cuando la compra es eficiente, lo que implica que el comercializador tendría que asumir las pérdidas.

Lo que implica lo anterior, es que el Producto de la Subasta, ante un comportamiento estratégico de los agentes generadores, implicó que no fueran compatibles con las necesidades de la demanda, lo que podría resumirse en decir que les ofrecieron lo que no necesitaban, no les ofrecieron lo que si necesitaban, pero igual el Ministerio los obliga a adquirir el producto para viabilizar el proyecto de generación.

Esto resulta violatorio del derecho de libertad de empresa, del derecho de propiedad y del principio de eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y podría poner en grave riesgo los contratos que se celebren bajo ese mecanismo, salvo que el Ministerio y la CREG resuelvan el entuerto.

Conclusiones

De todo lo anterior es posible concluir lo siguiente:

  • Sin duda el Ministerio de Minas y Energía logra en el papel, la vinculación de una cantidad importante de energía renovable no convencional, pero no sabemos aún a que costo, y si el esquema valió la pena.
  • Los proyectos de generación deben ser construidos, y eso requiere un acompañamiento comprometido de las autoridades; si los proyectos no se construyen, los generadores se convierten inmediatamente en comercializadores de energía.
  • El precio de $95 promedio por kilovatio/hora, si bien puede ser el resultado de la subasta, no es el precio que el usuario final va a pagar por esa energía.
  • Los agentes generadores particularmente Eólicos, participaron de manera estratégica en la subasta;  ofreciendo energía en los bloques donde menos se requería (Bloques 1 y 2) y donde es posible conseguirla más barata en el mercado spot, y no ofreciendo en el Bloque 3, que si se requería, y donde era más barata; esto implica que dichos generadores van a ofrecer en las horas del Bloque 3 al precio de bolsa, que en tiempos de hidrología normal puede estar entre $150 y $300 por KW/h, y en épocas de niño puede subir a $800 pesos, precios que son muy superiores a los que públicamente se afirma que fueron los precios a pagar por la vinculación de este tipo de energías.
  • El diseño por Bloques, sin ningún tipo de condición, fue el que permitió el comportamiento estratégico de la oferta, y en ese sentido, tiene que ser repensado para las próximas subastas, si es que estas tienen lugar.
  • El Mecanismo Complementario introducido por el Ministerio de Minas y Energía, para forzar a todos los comercializadores a contratar la energía sobrante de la subasta, sobrepasa las facultades legales otorgadas al Ministerio de Minas y Energía a través del Plan Nacional de Desarrollo, y sobre todo, entre contradicción directa con el principio de eficiencia en la prestación del servicio.
  • Obligar a la demanda a suscribir este tipo de contratos, a la luz de los deberes establecidos en la Resolución CREG 080 de 2019, implica que los agentes deban demandar los actos administrativos y los contratos, para cumplir con su deber de mandatarios.

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