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febrero 17, 2023 · 2:39 pm

CARTA DE COMENTARIOS AL BORRADOR DE DECRETO PARA ASUMIR LA FUNCIÓN DE REGULACIÓN DE MANERA DIRECTA

Texto de la carta enviada a la Presidencia de la República a propósito de la toma de la función regulatoria.

Señores

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

Presidencia de la República de Colombia

Ciudad

Ref. Comentarios al Borrador de Decreto “Por el cual se real asumen algunas de las funciones presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones

Respetados Señores:

En atención a la publicación del decreto “Por el cual se real asumen algunas de las funciones presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, el cual se acompañó de la memoria justificativa publicada por el Departamento Administrativo de La Presidencia de La República, de manera respetuosa me permito poner a su consideración algunos comentarios respecto del contenido del decreto y del documento soporte, de la siguiente manera:

1 Sobre la generalidad de la intervención

Respecto de la intervención que se plantea a partir de la implementación del decreto que se propone, ésta tiene hondas consecuencias en un sector que, como el de servicios públicos, resulta absolutamente vital para garantizar los derechos de los ciudadanos a tener un servicio público, y al mismo tiempo, para el desarrollo en general del país.

En ese sentido, desarrollaremos los argumentos que soportan la inconveniencia de tomar una medida en la forma como se plantea, de la siguiente manera:

1.1 La importancia de la institucionalidad en las actividades de servicios públicos

La introducción del capítulo de servicios públicos en la Constitución Política de Colombia, no fue ni mucho menos, un asunto del azar, sino por el contrario, la receta que el país encontró para resolver los problemas que se presentaron en el suministro de energía eléctrica, y que dieron lugar al apagón de 1991, y que por demás coincidían con cifras muy pobres en todos los servicios públicos.

En efecto, para el año 1991, el sector de los servicios públicos dependía fundamentalmente del Estado, que tenía el monopolio de los mismos, y por lo tanto, la responsabilidad que se deriva de dicha posición, teniendo que asumir la financiación de la infraestructura que el país requería para contar efectivamente con los servicios públicos, y al mismo tiempo con los riesgos asociados a la contratación pública, que era fundamentalmente el mecanismo a través del cual se lograba la ampliación de la poca cobertura que existía.

Ese monopolio del Estado, implicó al mismo tiempo que se presentara un conflicto de intereses de carácter político, que de un lado buscaban los favores electorales de tener tarifas baratas atendiendo a cierta cantidad de usuarios, y de otro lado, la intervención del Estado a través de empresas de naturaleza pública, que asumían la prestación del servicio de manera directa.

En ese sentido, el Estado de un lado intervino las tarifas buscando que éstas crecieran en menor proporción que la inflación, poniendo en peligro las empresas, y la viabilidad financiera de las mismas, asunto que con el tiempo, resultó afectando la prestación del servicio, y por supuesto los derechos de los usuarios.

Tampoco resulta menor el dato de la cantidad de recursos que el Estado tenía comprometidos en la infraestructura asociada al mismo; en efecto, en energía eléctrica, cerca del 30% de la capacidad de endeudamiento del país estaba comprometida al desarrollo de infraestructura eléctrica, sin cumplir con los objetivos de cobertura ni de calidad del servicio que se requería para que el país pudiera avanzar, y que los colombianos pudieran mejorar su nivel de vida. En otras palabras, el Estado invertía lo que podía, pero esto no era suficiente para lo que el país requería.

Así, la ley 142 de 1994, tomó las mejores prácticas internacionales en materia de intervención del Estado en este tipo de sectores sensibles, suprimiendo el conflicto de interés político que se presentaban el modelo anterior, y asignando a cada entidad una función específica, que debía cumplir de manera armónica dentro de la arquitectura del Estado.

Tal y como se determina en el artículo 370, y como se desprende de las facultades reglamentarias en el artículo 211, ambos de la Constitución política, el Presidente de la República, conjuntamente con el ministro del ramo, conservan la función de reglamentación de la ley, así como de determinación de la política pública, aplicable a cada sector específico. Así, tal y como se afirma en el documento soporte del borrador de decreto, la función principal del Presidente con el Ministro del ramo, es la de determinar la política pública sectorial que debe lograrse a través de instrumentos técnicos como lo son la regulación económica y la política fiscal.

Para efectos de implementación tanto de los objetivos establecidos en la ley 142 de 1994, como de la política pública que defina el gobierno de turno, la ley asignó a las comisiones de regulación la función de establecer las señales económicas de cada sector, definidas con fundamento técnico, dentro de las cuales las empresas de servicios públicos debían operar, de manera que son estas instituciones altamente especializadas, las encargadas de materializar en señales económicas específicas, los objetivos de política pública.

Ahora bien, considerando que las tarifas debían reconocer el costo de la prestación de cada uno de los servicios, y que era posible que existiera población que no pudiera asumirlos, en la misma Carta Politica y en la ley 142 de 1994, se estableció la posibilidad de implementar subsidios, como parte de la política fiscal, con objetivos sociales.

En ese sentido, el decreto que se propone resulta extraño, en la medida en que el Presidente teniendo de un lado las facultades de reglamentación y de determinación de política pública, así como los mecanismos para determinar los subsidios, prefiere asumir de manera directa la regulación, rompiendo la institucionalidad, e incurriendo en ese conflicto de interés político y técnico, que tendría el riesgo de afectar la señal de largo plazo, y por lo mismo, las inversiones que tanto requiere el país para lograr, por ejemplo, la transición energética, o las medidas de ajuste para el cambio climático.

Ahora bien, si la preocupación está en el impacto que las tarifas pueden tener en la población más desfavorecida, el Presidente podría recurrir a medidas como el incremento de subsidios, de la manera como se está haciendo en algunos lugares de Europa, a propósito de la situación derivada de la guerra de Rusia y Ucrania.

Lo anterior resulta aún más extraño, si se tiene en cuenta que al presidente de turno le corresponde nombrar los expertos que conforman las comisiones de regulación, lo cual, en el caso de la CREG por ejemplo, implica que el nuevo gobierno podría nombrar a 6 de los miembros de dicha institución, lo que implicaría que el Presidente estaría interviniendo la CREG, pudiendo nombrar personas afines a su objetivo de política pública, y al mismo tiempo con la facultad de establecer la política pública hacia la cual debe dirigirse la regulación económica.

1.2 Las implicaciones que el Presidente asuma funciones de carácter técnico, sin el soporte de las Comisiones de Regulación

Tal y como se desprende del texto del borrador de Decreto, el Presidente de la República, quien es fundamentalmente una institución política, pretende ejercer de manera directa la función de regulación, sin que para el efecto importe o sea determinante la posición de las comisiones de regulación.

La posición que propone el decreto, implica entonces que las medidas que irá a tomar el Presidente, serán fundamentalmente de carácter político, y en ese sentido, no necesariamente tendrán en cuenta los criterios de naturaleza técnica que puedan proveerse o le sean aplicables a cada sector, lo que en sí mismo quiebra de manera importante la confianza de los inversionistas públicos y privados de los diferentes sectores, y amenaza la señal de largo plazo que, de repente, se ve sorprendida con decisiones de este tipo, que son completamente ajenas al contenido y al espíritu de la ley 142 de 1994.

Por lo anterior, resulta increíble verdaderamente, que el documento justificativo del Decreto, afirme que éste no tiene impacto económico, lo cual evidencia claramente que el Gobierno Nacional no es consciente de la gravedad de la medida, ni de las implicaciones que este tipo de decisiones tendría a futuro en el país, y específicamente respecto de los planes y proyectos que actualmente se desarrollan, y que parten del supuesto de una estabilidad de la señal económica, y por supuesto, de una estabilidad de la institucionalidad que se vería quebrada con este tipo de decisiones.

Si a lo anterior se le agrega que las comisiones de regulación quedarían completamente anuladas, en la medida en que solamente quedarían de “apoyo técnico”, cuando así se requiera, y que, al mismo tiempo, el Presidente podría tomar el consejo de cualquier otro asesor, con independencia de su idoneidad profesional o interés personal en el asunto, la posibilidad de captura se elevaría de manera importante, y lo que es más grave, la percepción que tanto usuarios como inversionistas tendrían de la medida, estaría asociada fundamentalmente a la puja política que se pueda dar, para lograr unos determinados objetivos.

La principal implicación de la medida que propone el Gobierno Nacional es la politización de la regulación, y la separación de los conceptos técnicos para la formulación de la misma, lo cual era exactamente el escenario que existía antes de 1991, y que demostró su fracaso.

1.3 La posibilidad de captura de los asesores del Presidente que intervengan en el tema sin las responsabilidades (Los contrapesos que supone tener una entidad como las Comisiones de Regulación)

Otro de los elementos que resulta crítico dentro del proyecto de decreto, es la anulación que se hace de la institucionalidad asociada a las comisiones de regulación, que fueron expresamente construidas no solamente para fortalecer las decisiones de carácter técnico, sino al mismo tiempo, fueron diseñadas para impedir la captura de las mismas.

En efecto, como lo conoce el Gobierno Nacional, las comisiones de regulación son entes colegiados, cuyas decisiones no las toma una persona específicamente, sino un conjunto de personas, altamente especializadas, y que deben tener un soporte técnico para cada decisión que toman, de cara tanto a los usuarios como a las empresas.

El decreto entonces propone ya no un cuerpo colegiado, sino una sola persona tomando las decisiones, que sería el Presidente de la República, sin un soporte técnico de las decisiones a tomar, y sin ningún tipo de discusión.

En esa estructura, las decisiones del Presidente que se tomen en ejercicio de las facultades que “reasume” a través del decreto, tienen un alto riesgo de ser influenciadas por intereses políticos, pero que al mismo tiempo, sean el resultado de la captura que eventualmente se haga de la figura del señor Presidente, con propósitos específicos, que darían al traste con la señal económica, y por supuesto con lo que se ha construido hasta el momento.

Si a lo anterior se le suma que el presidente puede o no contar con las comisiones de regulación como apoyo técnico, y al mismo tiempo, que las comisiones de regulación pasarían a ser un apéndice del Presidente, sin que las discrepancias que puedan existir al interior de esos cuerpos colegiados sean relevantes frente a la señal que se pretende implementar, es claro que la fórmula que propone el decreto, es en realidad una crónica de una muerte anunciada, que pondría en riesgo el desarrollo del país.

1.4 Los riesgos que determinan las intervenciones del Presidente, como si la función de regulación formara parte de la definición de Políticas Generales de Administración y control de eficiencia.

Finalmente, y antes de pronunciarnos específicamente sobre cada uno de los puntos del decreto que se pone a consideración, es importante señalar que si bien en el documento soporte se hace un esfuerzo importante por tratar de equiparar las funciones que la Constitución política le asigne el Presidente de la República en el artículo 370, con las funciones de regulación misma que se determinan en el artículo 68, este esfuerzo no es más que una interpretación que no tiene en cuenta los parámetros jurisprudenciales que existen, tanto por parte de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado.

Lo anterior implica que el Presidente, al momento de realizar intervenciones de tipo regulatorio, estaría inscribiéndose en una teoría no probada respecto de sus propias funciones en materia de regulación, e incluso de una atribución de funciones en lo que respecta a la ley 143 de 1994, que generaría una litigiosidad innecesaria, que afectaría la estabilidad de las señales económicas que se pretenden realizar.

En ese sentido, y previendo este tipo de riesgos, sería preferible que el Presidente se concentrara en la expedición de los decretos que determinen las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos, así como la política pública sectorial, para lograr que las comisiones de regulación, con una visión técnica de los diferentes sectores, pueda implementar las señales económica, manteniendo la coherencia de la institucionalidad, pero al mismo tiempo, logrando los objetivos que aparentemente tiene el Gobierno Nacional.

2 Sobre el texto del Decreto

2.1 Respecto del Artículo 1

Tal como se desprende del texto del borrador de Decreto, el Presidente se quedaría con los actos de carácter general, que están asociados fundamentalmente a las fórmulas tarifarias, a los reglamentos, y a las funciones que no tuvieren un destinatario específico. Por el contrario, las comisiones de regulación quedarían con las funciones de los actos particulares, respecto de lo cual se presentan a consideración los siguientes comentarios:

En primer lugar, es claro que la función de regulación es en sí misma compleja, y requiere no solamente el conocimiento técnico específico de cada sector en particular, sino al mismo tiempo, de una evaluación de las diferentes alternativas de intervención que se pudieran dar, una vez identificado un problema o un objetivo regulatorio.

Pretender que el Presidente personalmente asuma dichas funciones, y al mismo tiempo se ocupe de los demás asuntos que tiene en su agenda la primera autoridad del país, implica de manera cierta, que la regulación se estancara y se retrasarán medidas que se requieren precisamente para cumplir con los objetivos de transición energética, y de expansión de redes, que tanto se requieren particularmente en ciertos mercados del país.

En segundo lugar, tal y como se dijo con anterioridad, el hecho de que el presidente se abrogue la facultad de expedir los actos de carácter general (fórmulas tarifarias generales y reglamentos), implica que estos no tendrían un sustento técnico, sino más político, lo cual se agrava si se tiene en consideración que, tal y como se señala en el artículo dos del decreto, las comisiones de regulación quedarían como un simple apoyo técnico, al cual el Presidente podría recurrir, como también lo pudiera ser a otros entes distintos, cuyos intereses, capacidades y agendas no conocemos.

En tercer lugar, el ejercicio directo de la función regulatoria por parte del Presidente, implicaría que este asume la responsabilidad de la señal económica y de los impactos que esto pueda tener, que en el caso de que se configuren como un daño antijurídico, podrían comprometer al primer mandatario.

Finalmente, la estructura según la cual el Presidente determina los actos de carácter general, y las comisiones de regulación los actos de carácter particular, tendría la potencialidad de generar incongruencias, que pudieran configurar una falla en el servicio de regulación, respecto de la cual el Estado tendría que responder con los recursos del presupuesto.

2.2 Respecto del Artículo 2

El texto del artículo dos del decreto, faculta al Presidente para solicitar el “apoyo técnico” de las comisiones de regulación, así como de las demás entidades del sector.

En la forma como está planteado, implicaría en primer lugar que el Presidente no estaría obligado a buscar un apoyo técnico, y que, en el caso de que lo haga, puede recurrir literalmente a cualquier funcionario público o a un tercero, con independencia de su idoneidad, conocimiento del problema o conflictos de interés que pueda tener respecto de agentes del sector.

Lo anterior implicaría que, las posibilidades de captura del regulador se multipliquen de una manera importante, en la medida en que no sería claro cuál es el procedimiento que el Presidente habría aplicado para la expedición de una señal específica, ni tampoco si el apoyo técnico que utilizó resulta idóneo y objetivo frente al interés general, ni quien habrá participado en la misma.

Se insiste en ese sentido, que el Presidente tiene las facultades para reglamentar la ley, expedir la política pública sectorial conjuntamente con el ministro del ramo, y las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos, a través de las cuales se pueden lograr los objetivos que políticamente se requieran, y que a su vez sean implementados con un sustento técnico que le de garantía a todos los agentes que participan en el sector, incluyendo a usuarios y a empresas.

2.3 Respecto del Artículo 3.

En lo que respecta al artículo 3, es claro que la intención del Gobierno Nacional es la de dar un parte de tranquilidad respecto a las formas con las cuales se realizaría la intervención que se pretende a través del Presidente de la República.

Sin embargo, ninguno de los literales que desarrolla el artículo, garantiza que las decisiones que tome el Presidente tengan un sustento técnico, y que en efecto se puedan implementar, sin dañar el objetivo de garantizar la prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos, las inversiones que se requieren para cumplir sus cometidos estatales, y la tranquilidad que requieren los usuarios para ellos mismos poder realizar las inversiones que permitan los logros de la política pública.

Es importante anotar que, los elementos que se señalan en los literales del artículo 3, no incluyen la totalidad de los parámetros con los cuales se estructura la ley 142 de 1994, y en ese sentido, el decreto restringe la aplicación de la ley, y los objetivos que la misma plantea, al no ser incluidos dentro de esos lineamientos generales.

Finalmente, y respecto del artículo 3, interesa comentar respecto del literal c, el cual no resulta claro en el sentido de que pareciera establecer, que el Presidente determinará la “pertinencia”, “oportunidad” y “calidad” que garanticen los criterios tarifarios, particularmente porque estos son de aplicación permanente, en todas las actuaciones de la regulación, y por lo mismo, no habría un momento oportuno.

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noviembre 18, 2021 · 11:39 pm

¿Es suficiente anunciar la entrada de generación renovable para de manera verdadera atacar la causa del cambio climático?

IDEAS PARA CAMBIOS REALES EN EL NEGOCIO DE TRANSMISIÓN ELÉCTRICA EN COLOMBIA

Debo decir que una de las reacciones que más me ha sorprendido de la pandemia, es la sensibilidad que el Cambio Climático ha despertado a la mayoría de las personas, o por lo menos a las personas de mi entorno y aquellas que leo y sigo en varias partes del mundo. Aparentemente, por primera vez tenemos un consenso mundial respecto del cambio climático, y de los efectos que puede tener en el planeta.

Ese consenso es tal vez la gran importancia de la reunión de los Gobiernos del mundo entero Glasgow, para exponer el estado en que se encuentra cada país frente a las metas trazadas en Paris, de los retos que se avecinan y sobre todo de los compromisos que debían asumirse; las personas que participaron tendrán que dar cuenta de su gestión a sus respectivos pueblos. Algunos de esos lideres no la tienen fácil, porque se enfrentan a una aparente dicotomía entre “desarrollo” (se resalta el entrecomillado) y el ambiente, que algunos denominan un falso dilema y que, como todo, es necesario mirarlo en detalle para poder entender el “real politik” detrás del asunto.

En ese sentido, y para entender las discusiones que pueden existir, resulta muy ilustrativo el libro del expresidente Barack Obama “Una Tierra Prometida”[1], que muestra las posiciones de ese país frente al cambio climático y los enfrentamientos con China, donde involucra anécdotas que recogen las estrategias que tuvo que seguir para poder llegar a acuerdos con los Chinos. En efecto Obama describe que la posición de los Chinos es que no pueden realizar grandes aportes a la mejora del planeta, porque esto interrumpiría su senda de desarrollo, y en ese sentido, como «país en desarrollo», consideran que su aporte debe ser menor, comparado con el de países como Estados Unidos o la misma Europa.

El segundo tema sobre el cual existe un consenso, es que además de dejar de emitir gases efecto invernadero, tenemos que buscar esquemas de atrapamiento y almacenamiento de CO2, lo cual hace la naturaleza de manera natural, particularmente a través de ciertas especies como el mangle o las algas marinas, asunto que espero referirme en otra oportunidad. Lo que se puede percibir de Glasgow, es que los países en general apuntan a un efecto neto 0, que no es nada diferente que tener una emisión de CO2 equivalente a la que se atrapa, en un plazo aún incierto.

SIN EMBARGO Todo lo anterior es más fácil decirlo que hacerlo; tomar decisiones súbitas, como puede ser dejar de producir petróleo o carbón, puede tener efectos económicos críticos, dada la dependencia de la humanidad de dichos recursos; pero la ausencia de decisiones rápidas desestabilizaría el planeta, no solo desde el punto de vista del Clima, sino desde el punto de vista político, como de manera clara lo describe Thomas Friedman[2], al poner de presente el cambio climático como el originador de los grandes movimientos de migración en el África y parte de Asia, por lo que es necesario planear metas de corto, mediano y largo plazo, que sean alcanzables, pero sobre todo, que puedan ser asimiladas por las economías de los diferentes países, es decir, estrategias realistas.

¿Qué significa esto?

Que no podemos pensar en medidas inmediatas y radicales, que afecten la producción mundial de bienes, y por ende a ciertos segmentos vulnerables de la población, sino que, tenemos que empezar con medidas ciertas, que permitan ir abriendo el camino y acelerar el paso, de forma que el planeta en general pueda sobrevivir nuestra existencia. Este ingenioso video, muestra claramente la amenaza que enfrentamos, y una de las soluciones posibles.

Ahora bien, el problema ya está definido, y tenemos algunas soluciones en camino; la innovación está andando a pasos agigantados con todo tipo de soluciones, como se puede ver en este video, pero con independencia del éxito de esas medidas, la clave parece estar en insertar dentro de la conciencia de cada ciudadano y empresa del mundo, la necesidad de preguntarse lo siguiente ¿Qué puede hacer cada individuo, persona natural y jurídica, para que su existencia reduzca el impacto negativo en el planeta?

Al mismo tiempo, es responsabilidad de las instituciones políticas de cada país, de transparentar la discusión, en un mapa de políticas públicas claras, y coherentes, ojalá por fuera de los populismos y los fanatismos (que se dan en todos los países, como lo demostró la reciente discusion en el Congreso de los Estados Unidos, al interior del partido Demócrata), que permita guiar la acción y la inversión privada, de manera tal que, a partir de ésta, se logren las metas planteadas para evitar el incremento del calentamiento global.

Este documento en particular, se concentra en uno de esos aspectos, que es la transmisión de energía eléctrica en Colombia, y el papel que la política pública y la regulación en Colombia deberían jugar en esa materia, y los cambios que deberían hacerse, además de los que ya se definieron en el Plan de Transición Energética, si es que queremos que el esquema sea sostenible en el mediano y en el largo plazo.

Pero ¿Cuál es el problema de la transmisión eléctrica en Colombia?

En primer lugar, es importante resaltar que Colombia, desde la expedición de la Constitución Política de 1991, ha tenido avances muy importantes en general en el sector de energía eléctrica, lo que ha permitido garantizar la continuidad en la prestación del servicio, para lo cual la expansión del sistema de transmisión resulta absolutamente importante; pasamos de épocas de un racionamiento eléctrico, a un sistema eléctrico que ha sido capaz de superar casi 4 fenómenos del Niño, cosa que no ocurrió así en países como Venezuela, Ecuador y otros, cuyo sistema eléctrico falló o presenta fallas estructurales.

Sin perjuicio de lo anterior, el cambio climático y las soluciones asociadas al mismo, nos obligan a revisar nuevamente el esquema para preguntarnos lo que podemos hacer para resolver los cuellos de botella, y acelerar de manera verdadera la entrada de energías renovables y acomodar el sistema eléctrico colombiano, lo más rápido posible ante las incertidumbres que implica el Cambio Climático.

Bill Gates, en su libro “¨Como evitar un desastre climático”[3] que recomiendo leer por su objetividad y sentido práctico) lo expone claramente; para lograr reducir las emisiones de CO2, además de lo obvio, que es incorporar dentro de la matriz energética ingentes cantidades de energía renovable solar, eólica, y de todo tipo, es necesario pensar que esa energía tiene que ser consumida y que los centros de consumo no necesariamente coinciden con los sitios de generación.

En efecto, entre esa capacidad de generación de energía renovable y los centros de consumo, hay toda una infraestructura que es necesario construir, para lograr el objetivo de incorporar esa energía renovable. Por lo anterior, no importa cuanta energía renovable podamos introducir en el sistema, ni cuanta anuncie de manera triunfal las autoridades en los diferentes foros, si esa energía no tiene formas de ser conducida a los centros de consumo a través de las líneas de transmisión, que es el punto que Gates plantea, con una visión muy realista del tema, y con la experiencia propia de una persona que además de ideas, tiene la gran virtud de ejecutarlas.

Sin embargo, el negocio de la transmisión eléctrica difiere en cada país, y las soluciones requieren una evaluación de las circunstancias específicas, como diría Dany Rodrick, que hagan que las soluciones sean viables y eficientes.

¿Cuál es el principal problema en Colombia para el desarrollo de la expansión eléctrica?

En el mundo entero, para el desarrollo de infraestructura, se popularizó un término, que en mi opinión es la materialización del egoísmo máximo del ser humano y la maldición del “progreso”, y a su vez, la expresión máxima del individualismo del ser humano, y es el efecto “NIMBY”, que acuña el término “Not In My Backyard”, que puede traducirse al español “No por mi patio”.

En efecto, hace 20 o 30 años, cuando las empresas de servicio público expandían el servicio de energía eléctrica, la construcción de la red resultaba extremadamente fácil, ante la ausencia de normas de construcción, ambientales y, sobre todo, ante la actitud de la comunidad en general que abría sus terrenos a ese tipo de expansión, con la esperanza de poder disfrutar el servicio.

Hoy en día, esa realidad cambio, tanto aquí en Colombia como en el mundo entero; la contradicción que existe en una persona que demanda que los servicios públicos se presten de manera continua y eficiente y con calidad y a las menores tarifas posibles, y al mismo tiempo se niega a que las redes que llevan esos servicios se puedan expandir para lograr ese mismo objetivo resulta increíble; esta contradicción, sin embargo, es muy común y es uno de los principales problemas que tenemos.

Al mismo tiempo, las comunidades en general (tanto las protegidas constitucionalmente como las no protegidas), exigen de los desarrolladores de esta infraestructura, recursos que les permitan ya no solo tener acceso al servicio público de energía eléctrica, sino cubrir otras necesidades insatisfechas, que el Estado falla en garantizar, tal y como lo establece el artículo 365 de la Constitución Política.

Así, por ejemplo, es normal ver a las comunidades de la Guajira pedir plantas desalinizadoras, desarrollos de acueductos de agua potable, etc, que corresponden a actividades que el Estado, en todos sus niveles, debería garantizar.

Todo lo anterior se refleja en cuatro consecuencias, que nos afectan de manera importante, como si fuera un cáncer en desarrollo, detectado pero sin un tratamiento eficaz:

La expansión de las redes de transmisión y las subestaciones asociadas tienen retrasos importantes, que podrían o bien reducir la calidad del servicio o bien limitar la expansión de la energía eléctrica en el país.

Esos retrasos de la red de transmisión y demás activos impiden que la infraestructura de energía renovable que se desarrolla para atender el mercado nacional, lleguen a los consumidores finales

Al mismo tiempo, la falta de acceso de las energías renovables en tiempo incrementa el costo de la energía a los usuarios finales, en la medida que se impide la entrada de fuentes de energía mas baratas (con costos marginales muy cercanos a 0).

Agrega un riesgo a los negocios de generación en Colombia, en la medida que pone a los proyectos a depender de la expansión del sistema de transmisión, respecto del cual nada pueden hacer, diferente de cumplir con los parámetros de la regulación.

¿Cómo podría entonces solucionarse el problema de expansión y conexión de nuevas fuentes de energía?

Algunas ideas

Uno de los problemas, es que la expansión de los sistemas eléctricos en Colombia, parte de una aplicación muy estricta del criterio de eficiencia económica, el cual busca que exista el menor desecho posible, es decir, la expansión se da en función de que la demanda así requiera, lo que implica que hay muy poca flexibilidad.

En efecto, es claro que los servicios públicos deben prestarse de manera eficiente, y en ese sentido, un poco simplista tal vez, las señales económicas del regulador se justifican en la medida que aplican un criterio puramente económico, sin tener en cuenta la realidad de la expansión del sector. Ese criterio de eficiencia, sin embargo, no tiene en cuenta el costo asociado a los retrasos en la red de expansión eléctrica, que algunos calculan en cerca de 7 años, que, si fueran incorporados dentro de la evaluación y la planeación, permitiría tomar las decisiones de expansión a tiempo, y con algunos niveles de holgura.

Lo anterior implica afirmar que las holguras, dada la realidad de sistema y del entorno en el cual se desarrollan, no son ineficiencias, sino necesidades en consideración al objetivo de garantizar la continuidad del servicio y más aún, de vincular la generación renovable que el país está en capacidad de ofrecer.

Es por lo anterior que es tal vez este el momento de pensar que el Sistema de Transmisión Nacional no puede volverse un recurso escaso, y que es necesario pensar en incorporar esas holguras que manejen los retrasos y que permitan la entrada oportuna de nuevas fuentes de suministro, sin esperar a que el sistema se expanda.

Cristian Jaramillo, Director de la UPME, en una conversación acerca del tema, me manifestó que esa holgura en la expansión del Sistema Transmisión Nacional, permitiría, por ejemplo, que los proyectos de generación eléctrica no fueran dependientes de la expansión del sistema de transmisión nacional, y haría que la planeación saliera de los estrictos parámetros de la ingeniería eléctrica, y se metiera en un campo un poco más holístico, que considerara este tipo de situaciones. La planeación entonces tendría en cuenta este tipo de particularidades, de manera que permita anticipar el sistema, para lo cual, creo yo, resultará muy útil la minería de datos y su inclusión en la modelación respectiva.

Será necesario pensar la infraestructura para periodos de 50 o más años, buscando con esto tener capacidad subutilizada en el corto y tal vez en el mediano plazo, pero que nos permita aumentar la capacidad de transmisión en caso de ser necesario, por lo menos en ciertos corredores donde se requiera llevar la energía renovable a los centros de consumo.

En segundo lugar, tenemos que pensar que los mecanismos de planeación territorial, asociados al uso de la tierra, deber tener una columna vertebral común asociada precisamente a la expansión del Sistema de Transmisión Nacional y Regional. ¿A que me refiero con esto?

Que debería existir una planeación centralizada en la determinación de corredores para la expansión del sistema eléctrico, que sea obligatorio incluir dentro de los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial de cada municipio, de manera que todos los organismos de planeación, los tengan en cuenta en la forma como determinan el uso del suelo. Esos corredores podrían tener un tipo de prefactibilidad ambiental, por lo menos respecto del trazado, de manera que estos concentren la infraestructura a desarrollar, incluso multiservicio, reduciendo así tanto el impacto ambiental como los costos de transacción asociados a estos trámites.

La definición de esos corredores al mismo tiempo permitiría establecer cuál es la comunidad afectada de cada tramo, y direccionar la acción estatal, incluso a partir de la misma institucionalidad del sector eléctrico. A manera de ejemplo, sería posible pensar en permitir que los constructores de la red de transmisión eléctrica sean los canalizadores y responsables de la construcción de ciertos bienes comunes necesarios para mejorar el bienestar y reducir la pobreza de las comunidades que ocupan la zona de influencia, con independencia de los impactos específicos del proyecto en la misma.

Lo anterior no busca incrementar los costos de los proyectos eléctricos, ni transferirle al usuario esas inversiones que deberían cubrirse con otros recursos; lo que busca es una coordinación público – privada, de manera que el desarrollador pueda ejecutar recursos previamente definidos como prioritarios, para la mejora en la calidad de vida de los agentes.

En tercer lugar, es necesario cambiar de manera radical la forma como el regulador aproxima la remuneración de las inversiones existentes, ya que el reemplazo de esa infraestructura no solo es una afrenta contra la naturaleza, sino que además resultaría ineficiente.

En efecto, hoy en día la regulación limita la remuneración de los activos de Sistema de Transmisión Nacional a 20 años, con un criterio muy financiero según el cual, la vida útil de dichos activos es mayor a la vida “financiera” necesaria para remunerarlos; ese argumento no tiene en consideración varios asuntos igualmente financieros (que este no es el espacio para debatirlos), y al mismo tiempo no tiene en cuenta que es necesario incentivar a las empresas a extender la vida útil de los mismos, ojalá para sigan prestando el servicio mientras exista demanda para los mismos.

La regulación entonces, debería inducir a las empresas a mantener el máximo de calidad en la operación de los activos, por el tiempo que se encuentren utilizando los corredores necesarios para garantizar la prestación del servicio.

En cuarto lugar, es necesario pensar en cambiar el paradigma que el servicio público de energía eléctrica se garantiza a partir de la expansión del sistema de transmisión nacional o regional. Esa debería ser la última de las opciones, según paso a explicar para poblaciones desconectadas.

Hoy en día, el Estado a través del Gobierno Nacional, viene destinando grandes recursos a la expansión del Sistema de Transmisión Nacional y Regional, para conectar comunidades remotas no conectadas, proyectos estos que son desarrollados por privados, quienes a su vez se encargan de la prestación del servicio a las mismas comunidades conectadas. Esto obedece a una percepción, en mi opinión equivocada, que la conexión al Sistema de Transmisión Nacional le generará un beneficio a la comunidad, que en teoría, por fin tendría el servicio de energía eléctrica garantizado.

Esa percepción es, en mi opinión, equivocada, porque las personas, una vez se conectan al sistema, deben destinar una parte de su ingreso al pago mensual de la factura, que incluye la remuneración a la totalidad de la cadena, gasto que antes no tenían y que probablemente les genera un impacto en su renta personal y familiar. Una vez que estos usuarios se conectan, entran a depender de los subsidios públicos para sobrevivir, lo cual no le sirve ni a la persona ni tampoco al Estado.

Una alternativa, que creería debería mirarse con mayor detalle, es la construcción de activos de generación con energías renovables convencionales y no convencionales directamente conectadas a la respectiva población, que haga innecesario la expansión de la red a esos puntos (que normalmente están en la mitad de sitios ambientalmente complejos), y que a su vez le aligere el costo que el usuario debe pagar por la energía, limitándola únicamente a la red de distribución desde el equipo generador, hasta cada una de las viviendas.

Esto podría hacerse, por ejemplo, en poblaciones rivereñas, a través de pequeñas centrales de generación, cuyo costo podría ser asumido en gran parte con recursos públicos, y que sean operados por particulares, que no requieran grandes obras de infraestructura.

En ese punto específico, existen muchas alternativas en el mercado, algunas experimentales y otras ya en fase comercial, que valdría la pena explorar y hacer las evaluaciones del caso, para determinar cuándo es preferible una u otra opción, pensando que la expansión de la red, tiene un costo ambiental, y que siempre es mejor una solución que no involucre la afectación de los hábitats naturales.

En quinto lugar, otra idea pudiera ser que los agentes incumbentes de transmisión tengan a su cargo el trámite de las licencias ambientales necesarias para la expansión del sistema, como un costo a ser remunerado dentro de la base de activos. Esas licencias serían la base para adjudicar la expansión del sistema, y se cederían al que se escoja para la expansión respectiva, lo cual estoy seguro que redundaría en una disminución de los atrasos de los proyectos, y una reducción de los costos, por menor riesgo percibido.

Si a esto le sumamos una política pública ambiental coherente, de manera tal que las instituciones de licencias agilicen los procesos, valoren los costos vs. los beneficios de la extensión de estas redes, se pudiera solucionar el nudo gordiano.

Todas estas medidas, conjuntamente con otras, podrían hacer realidad que el potencial de generación solar y eólica que tiene el país, pueda ser utilizado por los colombianos, dejando que los excedentes sean exportados a otros países, y no como se está pensando el ruta de hidrógeno, que pareciera más enfocada a producción de hidrógeno fundamentalmente para exportación.

[1] Obama, Barack. “A promised Land”. Crown Publishing and Random House. New York. 2020

[2] En efecto Friedman en su libro “Thanks por being late”, describe como la inestabilidad política de Africa se debe en gran parte, al impacto que el cambio climático ha tenido en la población más pobre, sobre todo rural, que ya no puede vivir de la tierra, fundamentalmente porque ésta no produce lo suficiente o no tiene lo que se requiere para el efecto. Es fácil suponer que si los países desarrollados y en vía de desarrollo que más contaminan no reducen de manera sustancial la emisión de CO2, los problemas de migraciones y la inestabilidad política en general del mundo se agravará, lo que al mismo tiempo impide un desarrollo sostenido de la economía.

[3] Gates, Bill. “How to Avoid a Climate Disaster”. Alfred A. Knoff. 2021

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noviembre 16, 2019 · 7:19 pm

SUBASTAS DE ENERGIAS RENOVABLES

“De eso tan bueno no dan tanto”

Por Ángel Castañeda M

Estudios Palacios Lleras

Debo empezar estas líneas diciendo que este documento es el producto de la curiosidad que me despertó los resultados de la subasta de energías renovables en Colombia, particularmente del precio, seguido de la forma tan sigilosa como el Gobierno Nacional ha manejado la información asociada a al proceso.

En efecto, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, anunció el éxito de la Subasta de Contratos de Largo Plazo, a partir de la cual se vincularon a la matriz energética 1.398 MW de capacidad instalada de energía renovable, con 6 proyectos eólicos y 2 proyectos solares. La Ministra de Minas y Energía lo anuncio así en su presentación en el Congreso del MEM:

Estos proyectos, según la Ministra, fueron adjudicados a un precio promedio de $95 KWh, al cual habría que sumarle el Cargo por Confiabilidad de aproximadamente $60; la Ministra hizo en anuncio en MWh con la siguiente imagen:

Y es en este punto donde me llamó la atención del precio, fundamentalmente porque resultaba muy por debajo de las expectativas que me había formado a partir de la revisión de algunos planes de negocio de este tipo de proyectos, por lo que me di a la tarea de investigar los resultados, y es allí donde me surgió el segundo motivo de curiosidad ¿Por qué razón no están publicados los resultados de la subasta, de manera accesible para propios y extraños, como debería ser en cualquier proceso público? Finalmente, juntando fotos de amigos de presentaciones públicas, las memorias de congresos del sector y la poca información oficial, tuve la información suficiente para escribir estas líneas.

Descripción del Problema

Para entender el problema, es importante tener en cuenta que Colombia, a pesar de tener una de las matrices energéticas más verdes y renovables del planeta, se planteó como reto la inclusión de energías de fuente renovables no convencionales, es decir, eólicas, solares, geotérmicas, etc.

El reto, sin embargo, no está exento de obstáculos, siendo el más crítico e importante, que a nivel internacional, la forma como estas tecnologías se han involucrado en las diferentes matrices, ha sido a través de contratos de “PPA” o “Power Purchase Agreements”, o “Contratos de compraventa de energía de largo plazo”, que en el entorno colombiano normalmente son gestionados por los particulares, asumiendo su propio riesgo. La pregunta era entonces para las autoridades energética era ¿Cómo hacer para compatibilizar la práctica internacional con el mercado colombiano y el marco regulatorio vigente?

La respuesta al interrogante anterior fue un poco impuesta, es decir, el Gobierno Nacional (ni el anterior ni el actual), no se preocupó mucho por la institucionalidad del sector y decidió de un lado, adjudicarse funciones de regulación propias al Ministerio de Minas y Energía, y de otro lado, obligar a los comercializadores a comprar energía mediante la inclusión del artículo 296 del Plan Nacional de Desarrollo (al cual nos referiremos con posterioridad).

A partir de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energía se dio a la tarea de estructurar una primera Subasta de Energías Renovables, que resultó fallida por no cumplir los requisitos de competencia, que garantizaran que la Subasta reflejara el precio de mercado de ese tipo de energía.

Sin perder mucho tiempo, el Ministerio de Minas y Energía se dio a la tarea de diseñar una segunda subasta, con los siguientes cambios principales:

El día de energía, se dividió en tres bloques, como se verá en detalle más adelante.
Las empresas generadoras debían ofertar contratos en cualquiera de esos bloques, en contratos “Pague lo Contratado”, donde el vendedor se obliga a entregar determinadas cantidades de energía y el comprador a pagarlas, sin importar si hace uso de la misma.
La Subasta tendría dos etapas; una donde se buscaría que la oferta y la demanda coincidiera, y otra, llamada “Mecanismo Complementario”, de carácter obligatoria, donde aún los que no participaron en la subasta, tenían (y tienen) la obligación de comprar energía, aún y cuando no la necesiten o no puedan pagar por ella.

El esquema tenía varios asuntos que los oferentes (los generadores de energía renovable) debían superar; el primero y más importante, es que la energía renovable es intermitente, esto es, nadie puede saber si el viento va seguir soplando o no, en que días, o incluso en que horas durante el día, o si, aún en día de verano, el día está nublado y por lo tanto no hay energía solar; esto es un problema, porque los compromisos que los generadores deben asumir era sobre una cantidad cierta de energía, que debían entregar con independencia que puedan generar o no.

El segundo asunto para resolver tenía que ver precisamente con el precio de la oferta, considerando que el país, tiene un comportamiento de consumo determinado.

El resultado del esquema planteado por el Gobierno Nacional en las reglas antes mencionadas, los incentivos explícitos e implícitos en el mismo, las preocupaciones de los generadores y la demanda, dieron como resultado la Subasta, y estas son algunas de las conclusiones que se pueden sacar:

El precio de la subasta fue bajo pero no refleja el costo real de lo que tendrá que pagar el usuario final por la inclusión de dichas energía en la matriz energética

Para explicar este punto, es importante tener en consideración el funcionamiento de la subasta, que paso a explicar de la siguiente manera:

Como se dijo con anterioridad, la subasta contemplaba la posibilidad que los Generadores (los agentes que tenían proyectos eólicos o solares) se pudieran presentar, participando en uno o en todos los Bloques horarios fijados para el efecto; así, cada día fue dividido de la siguiente manera:

Bloques de Energía diseñados para la Subasta

La curva de demanda en Colombia [1] es de la siguiente manera:

[1] Tomado de https://www.xm.com.co/Paginas/Consumo/historico-de-demanda.aspx consultado el día 9 de Noviembre de 2019 a las 4:00 PM.

Las líneas muestran como es el consumo por día de energía en Colombia, donde los sábados y domingos hay diferencias importantes por obvias razones.

Dado que la capacidad instalada de generación en Colombia (lo que podemos generar en un momento dado) es del orden de los 16.000 MWh, es obvio que en las horas donde la demanda es baja (es decir, consumimos poco) que es entre las 12:00 AM y las 7:00 AM, la energía es generalmente barata, y el precio horario empieza a subir durante el día, teniendo picos a las 12:00 PM, y luego otro a las 8 PM.

Dada la regla de la Subasta de poder ofertar en uno o en todos los bloques, era previsible en primer lugar, que las plantas solares ofertan en el Bloque 2, que son las horas donde se espera que la energía solar las alimentara, y que las eólicas se ubicaran en cualquiera de los tres bloques, considerando la energía que le arrojaran los históricos de las lecturas de vientos, que normalmente tienen estos proyectos.

Pues bien, lo que hicieron muy inteligentemente los agentes generadores que participaron como vendedores, fue vender donde la energía era barata y casi innecesaria, y dejar de vender donde la energía era cara y realmente necesaria. La siguiente imagen, tomada de una presentación que hizo el Director de Regulación de Energía del Ministerio de Minas y Energía, explica lo anterior:

No pude conseguir la presentación oficial del funcionario, por no estar ni en Minenergía ni tampoco en la Memorias del Congreso de Energía Mayorista, pero como se muestra pareciera ser suficiente.

La gráfica refleja que la Oferta participó en un 68% en el Bloque 2, 27% en el Bloque 1 y casi no tuvo participación en el Bloque 3 (5%), lo cual refleja un comportamiento estratégico de los oferentes, que me permite concluir que el precio anunciado de $95 es el precio de la subasta, pero no es el precio que van a tener que pagar los usuarios regulados por esa energía, por las siguientes razones:

En primer lugar, porque en el Bloque 1, no se requería energía y esta era muy barata, probablemente más barata que lo que se ofertó, por lo menos en periodos donde no se presente el Fenómeno del Niño. En ese sentido, los oferentes claramente jugaron en el escenario seguro, porque en caso no poder construir el parque (eólico en este caso), pueden comprar energía más barata en el mercado, y venderla al precio del contrato. Aclaro que esto es el resultado de los incentivos incluidos en las reglas de la Subasta, y en ese sentido, es un comportamiento racional y completamente entendible por parte de los agentes generadores.

En el Bloque 2 claramente el precio fue superior al promedio, y la participación puede explicarse porque era la única opción que tenían las plantas solares, que obviamente concentraron su oferta en ese Bloque específico. En este bloque el riesgo es mayor, porque el precio de mercado de la energía es más caro, pero podría explicarse porque los parques solares no tienen las complicaciones ambientales y sociales que si tienen los parques eólicos.

En segundo lugar, la poca participación en el Bloque 3, implica que los generadores van a vender a Precio de Bolsa (y no al precio del Contrato de $95), que claramente puede ser varias veces mayor al del Bloque 1.

Lo anterior se muestra en la siguiente gráfica, presentada por el Ministerio en Congreso MEM 2019:

Los agentes entonces, ofertaron un precio bajo en el Bloque 1, no ofertaron el Bloque 3, pudiendo vender en el Bloque 3 al precio de bolsa, que es el más alto del día, sin correr ningún riesgo de contrato (es decir de entregar una cantidad específica de energía); en otras palabras, cubrieron su riesgo, y resolvieron a través del mercado, las complicaciones con las que tenían que lidiar en razón al tipo de contrato (Pague lo Contratado) y al esquema de Bloques planteado por el Minenergía.

Sin perjuicio de lo anterior, el precio que la demanda, es decir, los usuarios, vamos a tener que pagar por esa energía, no es de $95 KWh, sino uno mayor, que no es posible calcularlo con la información existente.

La cantidad de energía que se vincula se apalanca en la demanda regulada (pequeños usuarios) quienes tendrán que pagar por las ineficiencias que estas energías tendrían

Ahora bien, a lo anterior es necesario sumarle un elemento adicional, que tiene que ver con la forma como la vinculación de los generadores de energías renovables no convencionales se apalanca totalmente en el usuario regulado, lo que implica que cualquier ineficiencia del esquema de subastas, termina siendo asumido por el usuario final; veamos:

La Resolución CREG 129 de 2010, reglamentó la forma como los comercializadores irían a trasladar los costos de los Contratos de Largo Plazo derivados de las Subastas de Energía Renovable al usuario final, señal ésta que era necesaria, en razón a que no estaba prevista en el marco regulatorio. El problema, es la incompatibilidad entre los productos ofertados en la oferta de la subasta de contratos de largo plazo y los requerimientos de la demanda.

Así, para la energía regulada, tener energía concentrada en el Bloque 1, cuando existe capacidad instalada de generación sobrante, y no tener en el Bloque 3, implica que a la Demanda le están ofreciendo un producto cuando no lo necesita, y no se lo ofrecen donde si lo necesitaba. Esto resulta particularmente crítico para los agentes del denominado “Mecanismo Complementario”, que aún sin haber participado en la Subasta, son obligados a comprar la cantidad de energía ofertada que no pudo ser colocada en la Subasta.

Para los agentes que el Mecanismo Complementario los obliga a comprar energía, y que tenían contratos previamente suscritos, les va a implicar asumir una pérdida por la venta de energía en horas donde el precio de bolsa es muy inferior al precio de compra.

Si bien el regulador en la Resolución 129 de 2019 permite transferirle el costo al usuario final, esto solo aplica para la energía derivada de la subasta, pero no de la energía ya contratada; en ese sentido, un agente comercializador que fuese responsable y tuviese una buena porción de su demanda contratada previo al Mecanismo Complementario, la obligación de comprar energía que no necesita, le genera pérdidas sobre las cuales el Estado va a tener que responder.

El Gobierno Nacional se justifica en el artículo 296 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, que introdujo la obligación para los comercializadores para que por lo menos entre el 8% y el 10% de la energía que adquieran en el mercado, fuera de fuentes renovables no convencionales. El texto del artículo señala lo siguiente:

“Artículo 296. Matriz Energética. En cumplimiento del objetivo de contar con una matriz energética complementaria, resiliente y comprometida con la reducción de emisiones de carbono, los agentes comercializadores del Mercado de Energía Mayorista estarán obligados a que entre el 8 y el 10% de sus compras de energía provengan de fuentes no convencionales de energía renovable, a través de contratos de largo plazo asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulación establezca. Lo anterior, sin perjuicio de que los agentes comercializadores puedan tener un porcentaje superior al dispuesto en este artículo.

El Ministerio de Minas y Energía, o la entidad a la que este delegue, reglamentará mediante resolución el alcance de la obligación establecida en el presente artículo, así como los mecanismos de seguimiento y control, sin perjuicio de la función sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las condiciones de inicio y vigencia de la obligación serán definidas en dicha reglamentación.”

El artículo, en la forma como fue aprobado por el Congreso, busca claramente darle al Gobierno los mecanismos para que los comercializadores puedan sustituir una parte de sus proveedores de energía (que actualmente tienen en parte energía renovable convencional y no renovable), por los nuevos generadores 100% renovables y no convencionales.

Sin embargo, el Gobierno Nacional fue más allá; si bien creó un mecanismo en el cual tanto la oferta como la demanda participaron, para adjudicar Contratos de Largo Plazo (15) años, que en ese sentido, son de completamente voluntarios, y por lo tanto el generador quería vender, como el Comprador quería y podía participar, a renglón seguido, introdujo un “Mecanismo Complementario” a partir del cual, obligó a los comercializadores a suscribir contratos de energía de largo plazo (15 años) aún y cuando éstos no hubiesen participado en el proceso de subasta, o no requirieran dicha energía. Ese mecanismos complementario, al tener efectos colaterales, y no ser voluntario, implica un ejercicio de la facultad reglamentaria muy por encima de las facultades que le otorgó el artículo 296 del PND antes trascrito.

Por ejemplo, asumamos que un Comercializador tiene una demanda diaria, que tiene un comportamiento horario como el que se muestra a continuación:

Para cubrir esa demanda, el Comercializador tenía previamente contratado para por lo menos uno de los años de la Subasta, la siguiente capacidad contratada para un día determinado:

El Mecanismo Complementario implicaba que la UPME evaluara si había Oferta no asignada después de la Subasta de un lado, y de otro si los Comercializadores aún tenían capacidad de contratación para su demanda regulada, es decir, si tenían espacio de compras en bolsa; el objetivo entonces era que en vez de comprar en bolsa, adquirieran contratos de largo plazo de energía renovable no adjudicada en la Subasta, lo que en principio suena bien, si la oferta satisficiera la necesidad de la demanda, lo cual, dada la estructura de bloques de la subasta, no es el caso. Veamos:

Si tomamos el ejemplo del Comercializador anterior, y a través del Mecanismo Complementario le asignaran capacidad de energía de contratos de largo plazo, implicaría que al Comercializador estaría obligado a comprar energía en las horas del día que no necesita, y en cambio, le dan menos energía donde más lo requiere. Gráficamente esto puede verse de la siguiente manera:

Lo anterior se puede ver de manera integrada así:

Como se desprende de la gráfica, para el Bloque 1 el comercializador ya tenía unos excedentes que la demanda regulada no iba a asumir, y la asignación obligatoria le empeoró su situación, teniendo que vender lo que ya estaba contratado a pérdida; para el Bloque 2 tiene excedentes, aunque las posibilidades de venta aumentan en la medida que hay más demanda; el Bloque 3, que es donde más tenía capacidad de absorber capacidad contratada, le asignan mucho menos que los dos bloques anteriores.

La transferencia al usuario de los Contratos de Largo plazo establecida en la Resolución CREG 129 de 2019, no resulta suficiente para resolver los excedentes, fundamentalmente porque la regulación quedó con dos productos diferentes; uno compuesto por los contratos de largo plazo de la subasta y el Mecanismo Complementario, que se transfieren al usuario regulado, y otro con todos las demás compras, que solo se transfieren al usuario cuando la compra es eficiente, lo que implica que el comercializador tendría que asumir las pérdidas.

Lo que implica lo anterior, es que el Producto de la Subasta, ante un comportamiento estratégico de los agentes generadores, implicó que no fueran compatibles con las necesidades de la demanda, lo que podría resumirse en decir que les ofrecieron lo que no necesitaban, no les ofrecieron lo que si necesitaban, pero igual el Ministerio los obliga a adquirir el producto para viabilizar el proyecto de generación.

Esto resulta violatorio del derecho de libertad de empresa, del derecho de propiedad y del principio de eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y podría poner en grave riesgo los contratos que se celebren bajo ese mecanismo, salvo que el Ministerio y la CREG resuelvan el entuerto.

Conclusiones

De todo lo anterior es posible concluir lo siguiente:

Sin duda el Ministerio de Minas y Energía logra en el papel, la vinculación de una cantidad importante de energía renovable no convencional, pero no sabemos aún a que costo, y si el esquema valió la pena.
Los proyectos de generación deben ser construidos, y eso requiere un acompañamiento comprometido de las autoridades; si los proyectos no se construyen, los generadores se convierten inmediatamente en comercializadores de energía.
El precio de $95 promedio por kilovatio/hora, si bien puede ser el resultado de la subasta, no es el precio que el usuario final va a pagar por esa energía.

Los agentes generadores particularmente Eólicos, participaron de manera estratégica en la subasta; ofreciendo energía en los bloques donde menos se requería (Bloques 1 y 2) y donde es posible conseguirla más barata en el mercado spot, y no ofreciendo en el Bloque 3, que si se requería, y donde era más barata; esto implica que dichos generadores van a ofrecer en las horas del Bloque 3 al precio de bolsa, que en tiempos de hidrología normal puede estar entre $150 y $300 por KW/h, y en épocas de niño puede subir a $800 pesos, precios que son muy superiores a los que públicamente se afirma que fueron los precios a pagar por la vinculación de este tipo de energías.

El diseño por Bloques, sin ningún tipo de condición, fue el que permitió el comportamiento estratégico de la oferta, y en ese sentido, tiene que ser repensado para las próximas subastas, si es que estas tienen lugar.

El Mecanismo Complementario introducido por el Ministerio de Minas y Energía, para forzar a todos los comercializadores a contratar la energía sobrante de la subasta, sobrepasa las facultades legales otorgadas al Ministerio de Minas y Energía a través del Plan Nacional de Desarrollo, y sobre todo, entre contradicción directa con el principio de eficiencia en la prestación del servicio.

Obligar a la demanda a suscribir este tipo de contratos, a la luz de los deberes establecidos en la Resolución CREG 080 de 2019, implica que los agentes deban demandar los actos administrativos y los contratos, para cumplir con su deber de mandatarios.

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