Los Pendientes de sector de Minas y Energía en Colombia (I)

Por

Ángel Castañeda Manrique

Castañeda & Velasco Abogados

 

El Presidente acaba de nombrar un nuevo gabinete, dentro del cual incluyó al Doctor Germán Arce como Ministro de Minas y Energía, quien llega después de la tormenta, con un espacio lo suficientemente grande para hacer los ajustes que se puedan desprender de la experiencia pasada.

Sin embargo, capitalizar la experiencia es difícil, particularmente cuando ésta es el resultado de una serie de errores de buena fe, sobre los cuales se tomaron decisiones (también de buena fe), que pusieron al país en riesgo de apagón, que tienen al país en el borde de un desabastecimiento de petróleo y sus derivados por falta de reposición de reservas y que tienen al sector minero energético como el enemigo público No.1 de las comunidades y del medio ambiente.

En ese sentido, si lo que de verdad se quiere es capitalizar la experiencia negativa, de manera que corrijamos los errores, el Ministro debe rodearse de personas que no solamente estén en capacidad de entender el entorno en general, sino además, que estén dispuestas a aceptar errores, incluso los propios, para de esa manera poder construir en beneficio del sector.

En este punto, quisiera recordar un episodio de una película Apolo 13 en la cual se recreó la construcción de la primera nave espacial a la luna envidada por los Estados Unidos; en ella se muestra como se vincularon al proyecto las mejores mentes del mundo, para construir una nave a partir de ciertos cálculos que teóricamente permitirían que ésta llegara a la luna con los astronautas y regresara, en un balance de peso, rendimiento, tamaño, etc. Después de varios intentos fallidos, en donde el prototipo se caía por alguna razón, una de esas mentes brillantes volvió a realizar los cálculos y encontró el error que le había impedido avanzar al proyecto en general.

Al día siguiente, el responsable tanto de los cálculos iniciales, como de haber encontrado el error, le reportó su hallazgo al jefe de la misión, conjuntamente con su renuncia; el jefe le dio las gracias por su honestidad, por revelar el error y le rechaza la renuncia, con el mejor de los argumentos; si en este equipo nadie se puede equivocar, pero además, nadie puede aceptar el error, corregirlo y encararlo, entonces esta nave jamás llegará a la luna. Creo que en el sector pasa exactamente lo mismo.

Desafortunadamente no estoy muy seguro que los funcionarios con los que cuenta el Ministerio, tengan esa capacidad de aceptar errores, y mucho menos de enmendarlos, y en ese sentido, el Ministro encontrará allí su primer obstáculo.

Sin duda es posible que los mismos agentes del mercado eléctrico, de petróleo, de gas o el mismo minero, puedan darle su visión tanto del problema como de las soluciones posibles. Es necesario que el Ministerio tenga el equipo para evaluarlas de una manera objetiva y hacer de alguna una catarsis con los mismos.

En nuestra opinión, los asuntos sobre los cuales habría que reflexionar son varios y muy graves y de verdad requieren la total atención del Ministro en todos los frentes, en parte porque sus antecesores o bien no tuvieron el tiempo para implementar las soluciones, o bien las dilataron a veces por circunstancias políticas, a veces por presiones de grupos de interés y en otras ocasiones cediendo a una especie de revanchismo que tiene atrasadas algunas inversiones en sectores claves de la economía.

Como una forma de contribuir a la discusión, haremos un resumen de los temas por sector, en los cuales creemos habría que concentrar la atención, siendo esta la primera entrega.

 

El tema institucional del Ministerio de Minas y Energía

Douglas North, padre de la teoría de las instituciones, sostenía que éstas eran claves en el desarrollo de cualquier país, y que debían no solo actuar en función del objetivo para el cual fueron creadas, sino además evolucionar para mantenerse vigentes y contribuir de manera efectiva al logro de sus objetivos.

La institucionalidad del sector de Minas y Energía está sin duda en crisis, partiendo por supuesto del mismo Ministerio y de sus funciones; en efecto, la arquitectura actual del sector toma como pivote al Ministerio de Minas y Energía, que tiene un número de entidades adscritas y otras relacionadas, a partir de la cual debe tomar decisiones de tipo político, que permitan no solo que las entidades que coordina puedan actuar en consonancia, sino además articular de manera coherente soluciones reales a los problemas y ese creo es el primer error del cual es necesario aprender.

Una anécdota pude ilustrar de mejor manera el punto. En alguna ocasión tuve la oportunidad de manifestarle al exministro Tomás Gonzalez, que algunas decisiones de la CREG debían tener soportes de política pública, que determinaran los objetivos a los cuales debía enfocarse la regulación, y que esa falta de instrumentos estaba exponiendo innecesariamente al regulador a discusiones que, o debían ser sustentadas con criterios políticos (de “public policy” que es diferente de criterios politiqueros) o soportadas en discusiones políticas abiertas; el exministro me contestó que la CREG debía moverse para llenar esos vacíos, lo cual considero es un error grave de tipo conceptual.

 

En efecto, desde el punto de vista conceptual, la política pública es aquel instrumento a través del cual la rama ejecutiva establece los objetivos de corto, mediano y largo plazo, que le permite a las entidades tomar decisiones respecto de las diferentes soluciones que pudieran existir para resolver un problema determinado. Dejar a esas entidades sueltas no solo en los objetivos sino además, en los medios, es el caldo de cultivo perfecto para fallar y lo peor, para no tener como defender las decisiones.

Por ejemplo, resultó ser una verdadera sorpresa la forma como se manejó el tema del Cargo por Confiabilidad, su aplicación, los costos y beneficios que este genera a la sociedad, mucho más si se piensa que este fue implementado en el Gobierno pasado. Los ataques de la que fue objeto tanto la figura, como la CREG misma, son sin duda el reflejo de una falta de legitimación de las decisiones; la CREG no es una entidad política, ni está equipada para defenderse “políticamente” en un debate en el Congreso; esta para decir cuál era su papel, que fue lo que hizo, cuales fueron los resultados, donde estuvieron los aciertos, donde las fallas, y que es lo que habría que ajustar; pero la existencia misma del Cargo, el tipo de agentes que remunera, y demás objetivos, debieron ser defendidos por el Ministro, lo cual no ocurrió.

En otras palabras, el Ministerio debe recobrar su papel fundamental de generador de política pública sectorial, para que esta sea clara, explícita, conocida y discutida, para posteriormente ser desarrollada por los cuerpos técnicos adscritos que fuesen competentes, sin invadir las competencias de cada uno de estos órganos, como se hizo en el pasado.

Otro de los asuntos que resulta importante revisar, es la capacidad de coordinación de las entidades adscritas y relacionadas, fundamentalmente porque los problemas que aquejan al sector, no dependen de una sola entidad, sino de un conjunto de actividades que debe hacerse de manera coordinada, precisamente por el Ministerio.

La situación se explica mejor con un ejemplo; uno de los problemas en el país, en materia de gas natural, es que el país no ha podido reponer las reservas que viene gastando, lo suficientemente rápido para garantizar el suministro de largo plazo, tal y como se puede ver a continuación:

Sin duda las señales que expida la CREG son fundamentales para que nuevos agentes entren más gas al mercado, pero no son suficientes, fundamentalmente porque la CREG no maneja toda la cadena del gas (considerando la ANH), y porque dichas actividades dependen de otras entidades, tales como la ANLA, el Ministerio de Interior y de las CAR.

Aún si la señal de gas de la CREG fuese perfecta (que sin duda no lo es), es preciso trabajar para que la Agencia Nacional de Hidrocarburos no solo regule para explorar y producir más gas, sino además que tenga en cuenta la realidad del sector, para tomar decisiones respecto de los contratos suscritos. En la actualidad esto no es así, no solo porque los contratos existentes son muy blandos respecto de las obligaciones de extracción de gas, sino además porque la misma ANH prorrogó las obligaciones de inversión incluidas en los contratos de E&P, incluyendo los de gas, sin tener en cuenta las necesidades del país. (Vea la Decisión en este Link)

Es importante anotar que en el caso en comento, el que falló no fue la ANH, sino el Ministro de turno, que debió considerar que esas reservas eran necesarias, que al aflojar la señal de inversión podía aplazarse a su vez la entrada de más gas al mercado, y por encima de todo, que habían agentes en capacidad de reemplazar a los que no tuvieran oxigeno financiero para realizar inversiones, tomando ventaja de los avances logrados, aumentados por la inyección de recursos frescos.

El Ministerio al mismo tiempo, debe ser el encargado de defender la voz del sector ante los demás organismos del Estado, como la ANLA, las CAR, el INVIAS, la ANI y en general, todas aquellas con las cuales sea necesario conciliar; si bien durante la administración del Doctor Amilkar Acosta se creó una gerencia de PINES a cargo del doctor Germán Ortíz, quien actuó en todos los sectores y de verdad trató con éxito de sacar temas que estaban atascados hace rato por falta de gestión, este cargo se extinguió, y en realidad no hubo nadie en el Ministerio que hiciera un seguimiento serio y comprometido a los proyectos.

En resumen, creo que el Ministerio debe revisar y actuar en los siguientes temas:

1. Recuperar la función de definición de política pública sectorial, para que estas decisiones sean evaluadas, discutidas e implementadas, no solo con el sector, sino además y especialmente con el estamento político y a través de los canales democráticos.
2. Ejercer de manera cierta y verdadera como coordinador del sector, conectando los puntos entre las diferentes entidades para lograr los objetivos propios; los agentes solos no pueden con el Estado, y es el Estado el que debe funcionar para cumplir los cometidos estatales.

El tema institucional continua, en una próxima entrega.