Las subastas de largo plazo en Colombia ¿Un salto al vacio?

Colombia, a pesar de tener una de las matrices energéticas más limpias del mundo, dado su componente hidráulico, decidió incorporar un mayor volumen de energía renovable a la matriz, a través de la implementación de subastas de largo plazo, esto es, subastas para la adjudicación de contratos de venta de energía por un periodo de 12 años, para proyectos nuevos o existentes

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Este proceso que desde el punto de vista noticioso ha sido anunciado y reportado como un gran paso hacia el cumplimiento de los objetivos de COP 21, puede ser un salto al vacío que dejaría al país mal parado frente los inversionistas internacionales y la comunidad internacional.

A riesgo de ser un aguafiestas, me pongo en la tarea en este documento, de enunciar algunos aspectos en contra de la estructura propuesta, más con un ánimo constructivo, de la siguiente manera:

El nacimiento: un hijo bastardo producto de impericia de su padre putativo

La institucionalidad colombiana, a partir de la expedición de la Constitución Política, y en materia de energía y gas, a partir de la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1994, fue clara en establecer las competencias entre las diferentes instituciones, precisamente para que el Estado pudiera hacer lo que mejor hace, y dejar al sector privado y público de carácter empresarial, hacer las inversiones correspondientes.

La misión funcional que se desprende las normas pueden verse en el siguiente gráfico:

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En el caso de las subastas, el Ministro Germán Arce, autor intelectual de la figura, decidió saltarse la institucionalidad, y ejercer la función de regulación de manera directa, expidiendo las resoluciones respectivas.

Desde el punto de vista institucional, el asunto es lo bastante grave como para alertar al propios y extraños; tradicionalmente los Ministros de Energía y Gas, han querido implementar medidas en el sector eléctrico y de gas, que son propias de la CREG, a veces saliendo derrotados y otras veces con ideas renovadas y mejoradas, que además resultan coherentes con el marco regulatorio en general, pero nunca nadie se ha saltado la institucionalidad; es como si fuese un pequeño Trump, haciendo lo que quiere.

Que el Ministerio este expidiendo de manera directa la regulación del sector, saltándose a la CREG (o como me dijo un amigo “pegándole a la mesa de la CREG para ir a jugar en la suya propia»), deja al sector de energía y gas en general al capricho del Ministro de turno, que era precisamente lo que la ley quería impedir.

Desde el punto de vista jurídico, el asunto no puede ser peor; si algún ciudadano preocupado por la institución se le ocurre demandar los actos administrativos del Minminas, tendría un camino abonado por múltiples pronunciamientos jurisprudenciales que ratifican la función de regulación en la CREG y no en el Ministerio, función ésta que el PRESIDENTE puede recoger, para expedir la regulación que quiera, asumiendo los costos que este tipo de decisiones tendría, pero que no le es dable a un Ministro, menos a través de Resoluciones.

En otras palabras, el Ministro Arce se salto la ley de manera soterrada, simplemente por ahorrarse las discusiones con los técnicos de la CREG, que están precisamente para evitar este tipo de cosas.

Los actos administrativos son bastardos por estar viciados, y estos se produjeron por la falta de madurez del Ministro de turno, que dejo una huella en general en los sectores a su cargo, que muchos identifican con la que deja un elefante enfurecido a su paso por una pequeña población.

Los proyectos no son banqueables por los riesgos asociados

Otro elemento que pareciera que no fue aceptado por los promotores de los proyectos, tiene que ver con la financiación de los mismos.

En términos generales, un proyecto requiere que el propietario ponga el capital de riesgo, y que el banco ponga el resto del dinero que se requiere para construirlo y operarlo a título de deuda; el banco, a su vez, para poder prestar el dinero, requiere asegurarse que el proyecto fluya, que este bien estructurado en riesgo, y que el ingreso con el cual el propietario del proyecto le piensa pagar el préstamo, efectivamente se cumpla.

Pues bien, la estructura general del tema, conformada por la Resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, y por la CREG, en lo que tiene que ver con garantías, tiene un error fundamental en el riesgo, sobre todo para proyectos por construir (que es precisamente lo que quiere promover).

Así, señala de manera textual la Resolución 41307 del 2018 del Minminas:

De acuerdo con lo anterior entonces, si el Vendedor en el Balance anual no puede cumplir con el 90% de la energía media anual contratada, le tiene que pagar al comprador la energía remanente “al precio promedio ponderado anual de las compras en bolsa de su contraparte”.

Pero si por el contrario, el vendedor genera más energía que la contratada, tiene la obligación de ofrecérsela al Comprador (por lo menos el 50%) al mismo precio del contrato.

Si el vendedor, durante dos años consecutivos falla en entregar el 100% de la generación ideal comprometida del proyecto, y más del 90%, le ejecutan la garantía de cumplimiento del contrato

Lo anterior plantea de entrada una desproporción en la distribución del riesgo, que hace que el vendedor tenga que tener cubrimientos de riesgo, que harían más caras las ofertas, y se aumente el riesgo que las subastas sean un desastre porque no se cerraría ningún contrato.

Si nos metemos en el detalle, supongamos que el comprador no tenga contratos suscritos con ningún otro agente del mercado y que esté por tanto expuesto 100% a bolsa; en ese caso, el vendedor tendría que remunerarle el riesgo, lo que implica que el comprador no es indiferente para el Vendedor, como debería ser en una Subasta bien diseñada y organizada.

Si a lo anterior se agrega que el Vendedor solamente puede entregar energía de la fuente con la cual se comprometió (es decir no puede cubrirse con el mercado), el riesgo resulta mucho mayor.

El riesgo de contraparte

Para el vendedor, no será indiferente quien sea el comprador, aún a pesar de que cumpla con los requisitos establecidos para participar en la subasta, y que se incluyen en el contrato propuesto por el Minminas.

El problema es que, dado que el riesgo de inversión es del vendedor, el comprador solamente constituye una garantía por el 33% de la Energía Media Anual; lo anterior significa que si el comprador deja de pagar, la garantía real con la que cuenta el Vendedor (que insisto hace la inversión), es del 33% de la Energía Media Anual, lo cual obviamente no cubre la inversión, y deja al vendedor expuesto 100% al mercado, muy a pesar que en teoría tendría derecho a cobrar la cláusula penal por el 20% del valor del contrato a título de pena.

Asuntos finales

Mi pronóstico es que la Subasta no se va a cerrar, es decir, no se va a encontrar la demanda (que tiene expectativas de $170 kw/h) con la oferta.

Sin duda las modificaciones introducidas por la Ministerio mejoraron sustancialmente el proyecto original del proyecto, pero me temo que no habrá resultados positivos.

El Ministerio deberá recapitular y ojalá esta vez lo haga a través de la institucionalidad, y que aproveche el Plan Nacional de Desarrollo para introducir los cambios necesarios para que este tipo de negocios se pueda realizar.

Ojalá yo esté equivocado, que la Subasta sea un éxito, pero infortunadamente no lo veo.